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第二節 第二節
第二節 第二節 審議委員會在行政權中的定位 審議委員會在行政權中的定位 審議委員會在行政權中的定位 審議委員會在行政權中的定位
一 一
一 一、 、 、 、前審機關 前審機關 前審機關 前審機關－ － － －中央選舉委員會 中央選舉委員會 中央選舉委員會 中央選舉委員會
中選會係我國中央行政機關組織基準法規範之「獨立機關」，2009 年 6 月 以前，中選會以行政命令位階之「中央選舉委員會組織規程」做為組織依據之 法規，而「中央選舉委員會組織法」公布施行以後，中選會始確立「相當於二 級機關之獨立機關」地位，18中選會組織法第 5 條規定「中選會依據法律，獨 立行使職權」，並規定中選會委員「應超出黨派以外，依法獨立行使職權」，
而法律賦予中選會獨立機關之地位，亦與中選會之業務職掌性質相合。
做為「全國性公民投票提案」代主管機關的中選會，依據公投法第 14 條第 1 項第 4 款之規定，中選會顯然對公投提案內容有「實質審查」之職權，實務 運作上，中選會係收受並審查人民公投提案之第一關卡，做為在人民公投提案 進入審議委員會審議前之「前審」程序；19依據本文之定義，中選會與審議委 員會同屬公投審議機制，中選會既依法負公投提案之第一階段審查之職責，則 應比照審議委員會開會程序對公投提案進行實質審查之討論表決，然而，中選 會執掌我國各項選舉之辦理，業務性質繁重，因此，中選會進行公投提案前 審，僅著重於公投法第 14 條第 1 項 1 到 3 款的「形式審查」，20公投提案之內 容是否矛盾或顯有錯誤，致不能瞭解其提案真意之情形並非中選會所問，以至 於只要公投提案沒有明顯的重大違背法令，中選會完成形式審查，認為並未有 不合規定應駁回之事由，基本上都會讓公投提案通過前審，21再交付審議委員
18 中央選舉委員會組織法公布施行前後，學界通說都認為中央選舉委員會係中央行政 機關組織法所定之「相當於二級機關之獨立機關」，中選會組織法之訂定係確立中 選會之行政位階。
19 前審之公投提案僅人民提案之類型，依據公投法第 16 條規定立法院亦有公民投票提 案權，只是立法院認有進行公民投票之必要者，經立法院院會通過後，交由中央選 舉委員會直接辦理公民投票，而無須經由審議委員會審議。
20 根據本文前章引用之個次中選會會議紀錄所載，形式審查應屬中選會審查公投提案 之主要業務，包括公投主文、理由書及提案人名冊正本、影本，須經中選會認定符 合公投法第 14 條第 1 項第 1 款、第 3 款及第 4 款之規定且合格提案人名冊數目超過 公投法第 10 條第 1 項規定之格式及門檻審查，近期，最高行政法院 101 年判字第 514 號判決亦明文「主管機關（中央選舉委員會）依據該項規定所為審查，係屬
『形式審查』性質」。
21 事實上，政黨再輪替前後的中選會，從未就任何一個人民提案做出實質審查而駁回 的案例，而給人只是形式審查的印象。
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會開會審查之，且無論於第一屆或第二屆審議委員會皆然；22中選會雖受行政 院委任辦理公投提案審查事項，但亦不干涉審議委員會之決議，並將公投提案 之實質審查全權交由其負責，因此，中選會對於公投提案之前審並不包含對於 公投提案內容之實質審查，與審議委員會之業務不重疊，無組織功能疊床架屋 之虞，但民進黨執政下的中選會，中選會委員依據現已廢止之「中央選舉委員 會組織規程」規定，全由行政院指派，自然不會認真實質審查並駁回人民公投 提案，以免落入自己批評泛藍陣營或審議委員會的「反公投」矛盾，而政黨再 輪替的中選會若選擇「蕭規曹隨」，則可以讓自己免於陷入政治爭議中，兩者 皆可謂為「理性選擇」的結果。
正如釋字 645 號解釋理由書所述，審議委員會性質類似行政程序法第 114 條第 1 項第 4 款所稱「參與行政處分作成之委員會」，則審議委員會在完成公 投提案決議後，函文交付中選會做成對公投提案人之行政處分，如此，理想 上，審議委員會與中選會分工合作的關係，屬「多機關就事實認定相互分工、
協力，再由其中一機關就法定事項做成決定」之「事實認定之協力關係」（李 建良，2011:284），23係多階段處分之其中一種型態，只是，依據現行公投法 制，沒有中選會支援審議委員會恐難以運作，24甚至審議委員會之財務預算係
22 第二屆審議委員會開始將公投法第 14 條第 1 項第 4 款之「提案內容相互矛盾或顯有 錯誤，致不能瞭解其提案真意」事項做為認定公投提案是否合於規定之主要參考標 準之一，並採用於第 13 次及第 14 次會議決議理由中，並於第 15 次會議公聽會時由 中選會行政幕僚做成「由整體法秩序觀察，公投法第 34 條可推衍出人民所提公投案 不得作諮詢性公投，因而違反第 14 條第 1 項第 4 款公投提案內容是否矛盾、錯誤或 不瞭解真意之規定，自應仍屬該會（審議委員會）之審查權限範圍，而作出獨立之 判斷決定」之解釋，直接承認審議委員會得採納做為認定之標準，請參考本文第三 章註 81；此處問題在於，有關公投法第 14 條之職務，係經主管機關行政院以公投 法施行細則為依據，委任或委託由中選會辦理，中選會再交付審議委員會行使公投 法第 14 條第 1 項第 4 款之職務，合理與否，攸關於審議委員會與中選會的行政相對 關係，但是，在後來作成的高等行政法院 99 年訴字 2283 號裁判中，高院法官認為
「…依公投法立法過程與司法院釋字第 645 號解釋，公投審議會具有公投法第 14 條 第 1 項各款事由之『實質決定權限』，已如前述」，裁定審議委員會得行使公投法 第 14 條第 1 項第 4 款之職務。
23 此係實務上最接近立法設定之運作型態，因審議委員會作為公投審議機制核心職 能，且往往是公投議題關注之焦點，固就公投提案審查的結果，審議委員會與中選 會做成多階段處分，呈現出較接近「一機關在一程序中為事實認定，再接由另一機 關以此為基礎，就法定事項做成決定」之「事實認定之接力關係」（李建良，前揭 文:284），然而，公投法賦予作成處分之駁準權仍在於中選會，自以中選會作為最 後做成處分之機關。
24 中選會指派之行政幕僚從協助審議委員會主任委員通知審議委員召開會議、舉行聽 證或公聽會、給予審議委員會行政法制建議、會議紀錄之資料建檔到公投訴願及行 政訴訟之業務，無不全權辦理。
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由中選會編列的情況下，中選會行政組織位階又因中選會組織法修訂公布後相 對提升，相較於仍是行政機關內部單位的審議委員會，中選會儼然其直屬上級 行政機關，25然而，依據公投法規定，行政院才是公投法規定審議委員會之主 管機關，且在公投法立法理由中，審議委員會本被賦予與中選會同樣之組織層 級，26若非公投法與中選會組織法同時修法，否則尚難定論審議委員會併於中 選會下是否可行的問題。
新公投法第 35 條與中選會組織法公布施行後，行政院與中選會並未結束行 政委任的關係，訴願實務上，訴願人請求標的之名義為「中選會行政處分」27 而非行政院或審議委員會處分，以另一相當於二級機關之獨立機關「國家通訊 傳播委員會」之訴願法上爭議比擬，獨立機關在訴願法之適用上是有「漏洞」
的，28法界通說，根據訴願法第 4 條第 7 款29之規定，獨立機關應以「行政 院」做為訴願管轄機關，因此，和審議委員會依據同條第 8 款以行政院做為管 轄機關的結果相同，中選會與審議委員會的訴願機關又同為行政院訴願審議委 員會，只能說明公投法在訂定之初並未設計公投審議機制之配套立法，又本文 前述已提及訴願決定對全國性公民投票之成案與否有極為關鍵性之影響30，且 既然訴願委員會與中選會及審議委員會同是公投審議機制之一部，就不得不正
25 只是，若行政院並未將公投法規定之公投業務委任中選會負責，則依據「行政院處 務規程」第 8 條第 1 項第 4 款之規定：行政院綜合業務處掌理事項有「憲政、選政 與選務、公民投票、政黨、政治獻金、遊說法制與地方自之政策研議、法案審查、
計畫核議及業務督導」等，由行政院綜合業務處取代中選會支援審議委員會，以行 政院為主管機關，亦或可行。
26 公投法第 34 條立法理由：行政院公民投票審議委員會之組織層級應等同於行政院中 央選舉委員會，爰明定行政院應設全國性公民投票審議委員會及其審議事項。參 考：立法院全球資訊網立法院法律系統
http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw?@138:1804289383:f:NO%3DE04106*%20OR%20NO%3 DB04106$$11$$$PD%2BNO，最後查詢日期 2012 年 4 月 1 日。
27 請參考本文第一章註 6。
28 參照最高行政法院 97 年 12 月份第 3 次庭長法官聯席會議之見解：「人民不服通傳 會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別 規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應 依訴願法第 4 條第 7 款規定，由行政院管轄之。」但是又有論者認為訴願法立法於 中央行政機關組織基準法之後，因此訴願法在管轄規定上並無配套規畫，又獨立機 關「不受其他機關指揮監督」之特性，實務上通說之訴願法第 4 條第 7 款可能出現
「隱藏性法律漏洞」（石世豪，2009:34）。
29 訴願法第 4 條第 7 款：不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管 院提起訴願。
30 以審議委員會第四次及第六次決議為例，原本「不合於規定」之提案認定，皆受行
30 以審議委員會第四次及第六次決議為例，原本「不合於規定」之提案認定，皆受行