‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
審議委員會是否屬於一個「行政機關」？依據本法第 3 條規定，能確定審 議委員會之主管機關為行政院，但審議委員會卻難以適用中央行政機關組織基 準法確認其在行政體系中所屬之組織定位，33如就前述學理上行政機關定義之 要件檢視審議委員會，會得到審議委員會具備下列要件：審議委員會以行政院 之名義決議，34最終結果均歸屬於國家，係為「行為主體」；審議委員會審議 全國性公民投票提案，係為「行使公權力」；審議委員會負責全國性公投提案 之審議，係其「行為權限」。
然而，其中一項重要要件，即行政機關是「獨立之組織體」，卻因審議委 員會係「以行政院之名義決議」而產生疑義，有論者便認為審議委員會不具有 機關之地位，其委員會及委員均非獨立行使職權，只是「行政機關內部任務編 組性質之專業審議單位」（周志宏，2006:5），另一方面，雖然審議委員會有 其單獨之組織規程，但根據其規程第 8 條規定「所需經費由中央選舉委員會編 列預算支應」，顯然審議委員會並沒有獨立之預算編製。
雖然學理定義之行政機關並無以所有要件均應符合為必要，但為確認審議 委員會決議之法效性，審議委員會之組織無法滿足行政機關之「獨立之組織 體」要件時，應必須進一步再探討審議委員會是否屬於一個「內部單位」；大 法官釋字 645 號解釋理由書中提到「全國性公民投票審議委員會之組織係置於 行政院內，並非獨立之行政機關，而是在行政程序上執行特定職務之組織，屬 行政程序法第 114 條第 1 項第 4 款所稱『參與行政處分作成之委員會』；其職 務係就個別全國性公民投票案，審議是否符合規定而屬得交由人民創制或複決 之事項，具有協助人民正當行使創制複決權之功能，性質上屬行政權」，其中 亦無明確認審議委員會究屬行政機關或內部單位，其中爭點在於該如何解釋行 政程序法第 114 條第 1 項第 4 款所稱「參與行政處分作成之委員會」？
行政程序法第 114 條第 1 項第 4 款規定「違反程序或方式規定之行政處 分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正…，第 4 款，應參 與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者」；法文規定係為「行政處分瑕 疵之補正」，蓋行政處分之做成應確保行政機關所做成之決定為「內容正 確」，而委員會參與之規定係確保決策之「組織適法性」，屬於「公正作為」
之 一 環 ， 故 有 依 法 必 須 由 「 委 員 會 」 參 與 決 定 之 做 成 者 （ 湯 德 宗 ， 2003:108）；有論者認為，此處委員會應指「合議制機關組織之行政機關」
33 中央行政機關組織基準法第 6 條第 3 款規定「行政機關之名稱中，『委員會』由二 級機關或獨立機關用之」，審議委員會雖名為「委員會」，但非同法所稱二級機 關，亦非同法所稱獨立機關。
34 行政院公民投票審議委員會組織規程第 9 條規定：本會決議事項，以行政院名義行 之。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
（陳敏，2003:421），而另外值得注意的是，彭鳳至大法官在釋字 645 號解釋 部分不同意見書提出見解，認為「所謂『參與行政處分作成之委員會』，是
『機關內部之單位』…，通常法令規定之形式為審議某種事項時，應設置某種 委員會，委員會之設立多少都帶有獨立運作之意義在內…，理論上委員會應
『獨立於層級指揮體系之外獨立運作』」。或許，將審議委員會依據學說和實 務看法能較中性的定義為「獨立運作之合議制機關」，但因 645 號解釋中審議 委員並非「獨立之行政機關」見解，以及彭大法官在部分不同意見書中主張審 議委員會屬於「內部單位」之認定，故本文傾向認定審議委員會非「行政機 關」，而係「內部單位」，但如同行政院訴願審議委員會獨立行使其職權而不 受行政院干擾一般，審議委員會實應為「以合議制獨立行使職權的內部單 位」。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University