依第五條第一項第二款聲請解釋

一、 釋字第 571 號（2004 年 1 月 2 日）

本號主要解釋爭點，依司法院大法官解釋彙編之提示為，內政部就九二一慰助金發 放對象準據之函釋違憲？

112 同前註參照。

113 釋字第613號解釋許宗力提出之協同意見書參照。

(一) 解釋要旨

1.對於人民受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟，憲法第 155 條亦定有明 文。此項扶助與救濟，性質上係國家對受非常災害之人民，授與之緊急救助，關於救助 之給付對象、條件及範圍，國家機關於符合平等原則之範圍內，得斟酌國家財力、資源 之有效運用及其他實際狀況，採取合理必要之手段，為妥適之規定，且享有較大之裁量 空間。¹¹⁴

2.88 年 9 月 30 日台（88）內社字第 8885465 號、88 年 10 月 1 日台（88）內社字第 8882339 號及 88 年 10 月 30 日台（88）內社字第 8885711 號函，對於九二一大地震災區 住屋全倒、半倒者，發給慰助金之對象，以設籍、實際居住於受災屋與否作為判斷依據，

並設定申請慰助金之相當期限，旨在實現前開緊急命令及執行要點規定之目的，並未逾 越其範圍。且上述設限係基於實施災害救助、慰問之事物本質，就受非常災害之人民生 存照護之緊急必要，與非實際居住於受災屋之人民，尚無提供緊急救助之必要者，作合 理之差別對待，已兼顧震災急難救助之目的達成，手段亦屬合理，與憲法第七條規定無 違。又上開函釋旨在提供災害之緊急慰助，並非就人民財產權加以限制，故亦不生違反 憲法第 23 條之問題。¹¹⁵

(二) 解釋理由與本文評析

基本上，本號解釋之多數大法官意見，乃肯認行政權於緊急救助的給付行政享有較 大之裁量空間。「憲法增修條文第 2 條第 3 項規定，總統為避免國家或人民遭遇緊急危 難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置。

又對於人民受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟，憲法第 155 條亦定有明文。

此項扶助與救濟，性質上係國家對受非常災害之人民，授與之緊急救助。關於救助之給 付對象、條件及範圍，國家機關於符合平等原則之範圍內，得斟酌國家財力、資源之有 效運用及其他實際狀況，採取合理必要之手段，為妥適之規定，享有較大之裁量空間」。

116

案因台灣地區於 88 年 9 月 21 日發生罕見之強烈地震（即 921 大地震），人民遭遇 緊急之危難，總統乃於同年月 25 日依上開憲法規定意旨，發布之緊急命令具有暫時變

114 釋字第571號解釋文參照。

115 同前註。

116 釋字第571號解釋理由書參照。

105

更或代替法律之效力。上開緊急命令第 1 點規定，中央政府為籌措災區重建之財源，對 各級政府預算得為必要之變更，調節收支移緩救急，在新臺幣八百億元限額內發行公債 或借款，由行政院依救災、重建計畫統籌支用，並得由中央各機關逕行執行，必要時得 先行支付其一部分款項。多數意見大法官認為，上開緊急命令第 1 點及執行要點第 3 點 第 1 項第 4 款規定目的之一，乃在由執行機關衡酌國家財力、資源之有效運用及其他實 際情況，對地震災區之受災戶提供緊急之慰助，符合憲法第 155 條規定之意旨。

大法官認為，「為執行前開緊急命令，……行政機關乃考量實際居住於受災屋而受 非常災害之人民，具有生存照護之緊急必要，與未實際居住於受災毀損之住屋者，尚有 安身立命之所，所需照護之迫切程度自屬有別，所處危困之境遇，亦截然不同。……乃 以合理之手段作不同之處理，為差別之對待，……在實現前開緊急命令及其執行要點規 定之目的，所為必要之補充規定，並未逾越其範圍，與憲法第 7 條規定亦無牴觸。又項 緊急慰助之給付，旨在提供受非常災害者之緊急慰助，並非對人民財產權損失之補償，

是對於不符合慰助條件者，不予給付，本質上並未涉及人民財產權之限制，故不生違反 憲法第 23 條之問題」。¹¹⁷可知大法官對於緊急命令的補充規定，係採寬鬆審查，認該在 特殊情況下給予行政權較大的裁量空間，基於此，尚不生有與憲法意旨原則未符之牴觸。

就如林子儀前大法官，在緊急狀態下，緊急命令可以是一種特殊的權力分立機制，

而給政治部門較大的裁量空間，然典型的三個憲法權力機關，屬政治部門的蓋行政權屬 之、立法權亦屬之，是否意味著司法部門在緊急命令的國家狀態下，應更加謹守司法自 制的原則。而多數意見大法官是否同意這樣的見解，值得在往後的相關解釋文號觀察。

又本文認為，雖然林子儀前大法官認為可以「特殊機制」看待緊急命令狀態下的權 力分立原則，但以多數意見的解釋文內容與論述來看，其肯認行政權在緊急狀態下的給 付行政享有較大的裁量空間，應係從憲法機關權限分配的形式著眼，因此仍是從「形式 主義途徑」透過「論理解釋」法則去解釋本號聲請案。

(三) 與權力分立解釋相關之意見書

林子儀前大法官在其協同意見書補充多數意見的論述，他首先提出區分憲法緊急命 令體制與憲法第 155 條基本國策規定之一般性、經常性之社會安全制度不宜兩相混淆。

按基本國策規定之「社會保險與救助制度之形成應經一般正常的立法程序建制完成，並

117 同前註。

因其涉及社會分配正義之問題，故而在程序上應具備廣泛之民主正當性，其制度之實質 內容並須與憲法第 23 條無所牴觸。而緊急命令制度係因國家社會整體遭遇重大意外衝 擊，常態之立法程序已不敷應變所需，因而在制度上另外賦予總統經行政院會議之決 議，得針對特定危難或變故，發布一次性之緊急命令為必要處置，再以立法院事後追認 之程序補強其民主正當性之基礎。司法釋憲機關對緊急命令及相關措施之審查，礙於情 勢以及權力分立之考量，通常亦僅於事後再以寬鬆之審查標準為之（司法院釋字第 543 號解釋即為適例）」。¹¹⁸林子儀前大法官稱這種緊急命令狀態是一種特殊的權力分立機 制，宜採較為寬鬆的合理審查，盡可能尊重政治部門之救災決策。而在寬鬆的合理審查 標準之下，只要系爭政府措施所採取差別待遇之目的為正當的目的，而其採取差別待遇 作為達成目的之手段並非恣意，且該手段與該目的的達成有合理的關連性，該政府措施 即屬合憲。

林子儀前大法官強調平等權並非絕對，政府措施所為之差別待遇如屬合理，仍為憲 法所容許。而如何判斷系爭之差別待遇是否為合理之差別待遇？「即要視該差別待遇是 否符合憲法第 23 條規定而定。以憲法第 23 條審查系爭之差別待遇是否合憲，首先必須 決定應採取何種審查標準以決定審查的密度。按司法審查標準寬嚴之決定，係司法釋憲 者基於權力分立制衡之理論上及實際上需求、民主制度之反省（包括司法釋憲者對自身 在民主制度中的角色及其民主正當性基礎之認知）、自身專業能力、與特定議題之社會 共識等考量，而在審查不同類型之案件時，對於政治部門已作之決定要介入到多少程度 之判斷」。¹¹⁹

這裡，大法官又把判斷是否合理的裁量權，必然的掌握在大法官的解釋範疇，因為 大法官才是權力分立界線的畫線人。

另外，楊仁壽前大法官則針對系爭發放要點的受災戶之認定、區別、分類，認為多 數意見肯認系爭要點以平等原則不生權利的見解，則不啻承認立法者或行政機關，對於 平等權可以予取予奪；而認為以目前通說「複數規範說」而言，無不認為「平等權」有 其權利性，亦有其依附性。因此「憲法所評價者，即係此等差別待遇之分類標準，若謂 被劃歸不利益或未沾利益者，不能認係平等權規範之對象，則立法者或行政機關豈非永 可恣意的分類，尚有何「平等權」可言。認定有無違反平等權，苟無一個客觀的「第三 者標準」（tertium compa-rationis），作為斷定平等權有無受損之依據，又何能杜絕立法或

118 釋字第571號解釋林子儀前大法官協同意見書參照。

119 同前註。

107

行政機關之『恣意』」。¹²⁰此處楊仁壽前大法官，顯然認為大法官對於憲法保障平等原則 界限之介入應該更為積極。

二、 釋字第 575 號（2004 年 4 月 2 日）

本號主要解釋爭點，依司法院大法官解釋彙編之提示為，戶警分立方案就機關調整 之過渡條款違憲？

(一) 解釋要旨

1.憲法第 18 條規定旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保 障、俸給與退休金等權利。

2.「戶警分立實施方案」，使原辦理戶政業務之警政人員或可於五年內留任原職或回 任警職；或可換敘轉任為一般公務人員，已充分考量當事人權益，應認國家已選擇對相 關公務員之權利限制最少、亦不至於耗費過度行政成本之方式以實現戶警分立。當事人 就職缺之期待，或不盡如其意，唯其受之不利，或屬輕微，與法治國家比例原則之要求，

尚屬相符，難謂與憲法第 23 條規定之法律保留原則有違。惟過渡條款若有排除或限制 法律適用之效力者，仍應以法律定之，方符法治國家權力分立原則。

(二) 解釋理由與本文評析

1．解釋理由：¹²¹

為因應動員戡亂時期之終止，1992 年 6 月 29 日修正公布之戶籍法第 7 條將上開規 定刪除，並修正同條第 1 項及該法施行細則第 3 條，回復戶警分立制度，乃配合國家憲

為因應動員戡亂時期之終止，1992 年 6 月 29 日修正公布之戶籍法第 7 條將上開規 定刪除，並修正同條第 1 項及該法施行細則第 3 條，回復戶警分立制度，乃配合國家憲