第三章 違憲審查關於權力分立之解釋途徑
第三節 權力分立解釋理論
四、 立法裁量與法律保留
（一） 立法裁量
由於與憲法議題相關的國家活動富有政治性、動態性等特質，而憲法規範本身又富 抽象、開放、含意識型態的色彩，其具體化的解釋活動，毋寧愈形重要。在民主政治、
政黨政治的國家活動之下，隨著工商社會的變遷，以及國家福利行政、給付行政的需要，
各種立法的推動、行政命令的發佈，更有法令多如牛毛的情事；規範審查中有關憲法解 釋的工作，從而更成為維護憲法秩序不可或缺的任務。不過，司法審查所為憲法解釋的
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效力，關係到釋憲機關與其他國家機關權力運作的的互動關係，90甚至常引發立法與司 法間的緊張關係；這也就是憲法解釋與規範審查時，司法機關本身應多採節制原則的原 因所在；就是司法自制原則。（蘇俊雄 1999：9）
一如前述，所謂司法自制原則，即在立法機關未制定亦未授權立法的情況下，由釋 憲機關本於司法謙抑原則，就其於行使憲法上職能時，本於對憲法秩序的維護與價值信 仰，在一定的界限內信守原則，自行決定受理解釋的程序要件與實質效力。
再者，由於憲法解釋效力範圍的認定，根本上還會牽涉到法治國家權力分立原則的 問題；從而憲法解釋拘束全國各機關之普遍效力的作用，不應被高估，否則容易對法治 國家原則，產生政治上的衝擊。蓋司法釋憲機關與立法者間的關係，事實上涉及到國家 不同功能的分配問題，亦涉及權力分立與權力界限的問題；這種問題雖非憲法實體上的 問題，但屬功能法上的問題，而與憲政的實際運作相關。釋憲機關除了在審理上應司法 自制原則，就統治行為間的問題拒絕予以受理之外；在規範是否違憲的判斷上，亦需尊 重立法者的「法律自由形成權」或稱「立法裁量」；而在解釋後對裁判效力約束範圍的 認定，法理上亦應考量這種功能法的界限課題。（蘇俊雄 1999：14）
（二） 法律保留體系的「層級化」
1.國會保留範疇
依憲法第 23 條或中央法規標準法第 5 條第 4 款，有關限制人民權利或規定人民權 義事項之規定，都應以「法律」為之，足見唯有法律始能限制或規定人民權利。關於法 律授權，我國憲法雖未有如德國基本法第 80 條第 1 項之明文規定，但於中央法規標準 法第 6 條更明確規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」足見以命令方式規 定或限制人民權利，是否違法違憲，本來已大有疑問，即使同意涉及人民權利事項可為 立法授權，但為彌補因此可能造成憲法第 23 條及中央法規標準法第 5 條保障人權之漏 洞，在解釋上，法律授權之範圍，不僅必須非常明確，且授與之權，不能與該法律核心 基礎相違背，即涉及該法律之重要原則性者，不可授權，否則法律本身豈非成為虛無空
90 如德國聯邦憲法法院法第31條第1項即規定，聯邦憲法法院之裁判，拘束聯邦憲法機關暨所有法院及 行政機關；該條第二項並且規定，在一定要件下，憲法法院的裁判，甚至具有法律的規範效力。准 此，其裁判不僅拘束所有國家機關，而且也拘束所有自然人與法人，人民因此可因裁判的存在而享 有權利、負擔義務。
洞，而上述憲法及中央法規標準法保障人權之努力，也勢必落空。91
吳庚、蘇俊雄、王和雄等前大法官於釋字第 412 號部分不同意見書則更進一步指出，
法律若授權以命令限制人民之權義關係者，其授權必須具體明確，如僅概括授權行政機 關訂定施行細則者，細則僅能就執行法律有關之細節性及技術性之事項有所規定，且必 須符合立法意旨，並未逾越母法規定之限度，始為憲法之所許。又法律之規定固不能鉅 細靡遺，而所謂法律授權明確性之要件，雖係指就該項法律整體所表現之關聯意義為判 斷，並非拘泥於特定法條之文字，惟法律本身必須就實現其立法目的有關之核心事項自 行規定，不能委由行政機關以訂定次級規範方式加以替代，否則根本無法從法律整體解 釋中，得知其授權之意旨，而行政機關發布之命令已非執行法律所必要之補充規定，乃 係構成以命令代替法律之僭越。就國會立場而言，則係怠於履行其立法職責，使權力分 立之憲法原理遭受結構性之破壞。通常所見之情形，為法律以三、五條內容空泛之條文，
作欠缺實質意義之規定，而將核心事項在內之一切應受規範對象空白授權，聽任行政機 關自行訂定，行政機關既可不受法律之拘束，自無依法行政可言。一旦出現此種虛有其 表、未作規定之法律，即係非法治國之標誌。92
綜上可知，不論是劉鐵錚前大法官所言之「涉及該法律之重要原則性者，不可授權，
否則法律本身豈非成為虛無空洞」，或是前大法官吳庚、蘇俊雄、王和雄等所言之「法 律本身必須就實現其立法目的有關之核心事項自行規定，不能委由行政機關以訂定次級 規範方式加以替代，否則根本無法從法律整體解釋中，得知其授權之意旨」，均可謂之 國會保留範疇，一旦國會怠於履行此等立法職責，亦將同時構成憲法上權力分立原則之 違反。
2.容許國會明確授權範疇
有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第 23 條定有 明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。
如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條 件時，亦為憲法之所許。惟命令是否符合法律授權之意旨，則不應拘泥於法條所用之文 字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。此即可謂之容許 國會明確授權範疇。
3.容許國會概括授權範疇
91 劉鐵錚前大法官於釋字第246號不同意見書參照。
92 吳庚、蘇俊雄、王和雄前大法官於釋字第412號部分不同意見書參照。
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倘若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則，該管行政機關於符合立法意旨且未逾 越母法規定之限度內，自然也可就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定 之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行 細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。惟此等母法概括授權情 形，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用 之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。據此，
憲法乃容許主管機關基於法律概括授權訂定施行細則或命令，惟子法僅得就實施母法所 定事項予以規範，不得另為增減或創設，否則即屬違反法律保留原則。此即可謂之容許 國會概括授權範疇。
4.容許不經國會授權範疇
主管機關基於職權固得發布命令為必要之釋示，然僅能就執行法律之細節性、技術 性次要事項加以規定，其內容更不能牴觸法律或增加其所無之限制。至於法條使用之法 律概念，有多種解釋之可能時，主管機關為執行法律，雖得基於職權，作出解釋性之行 政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍。倘若主管機關基於職權所發布 之命令涉及人民自由權利之限制，仍應由法律或經法律明確授權之命令規定，如未經法 律授權，限制人民之自由權利，其影響又非屬輕微，自與憲法第 23 條規定之法律保留 原則不符，而應不予適用。此即可謂之容許不經國會授權範疇。從前面我國自憲法以降 而至法律、命令的層級化規定概況，即可窺探出「層級化法律保留體系」之脈絡。