第四章 我國引渡制度與兩岸遣返探討
第二節 兩岸遣返歷程探討
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第二節 兩岸遣返歷程探討
兩岸政治的分峙始自 1949 年國民政府播遷來臺，初期兩岸政治立場一為「解 放臺灣」一為「反攻大陸」，雙方以軍事武力對峙，在經濟與外交方面完全沒有接 觸，然而在國際社會的變化下，全球化的發展促進了國際社會互動關係更加密切，
海峽兩岸致力於發展經濟，對峙數十年的緊張局勢，趨於和緩，臺灣自 1987 年 7 月 15 日宣布解嚴，並逐步開放民眾赴大陸地區探親後開啟了兩岸人民往來的管 道。
壹、 海峽兩岸罪犯遣返歷史沿革
兩岸事務性接觸與談判始於 1986 年，當年「華航事件70」由臺灣地區「中華 航空」與大陸地區「中國民航」直接談判，在談判過程中，臺灣堅持以「民間性、
間接性及不經第三者」等模式進行，雙方並簽訂「會談紀要」，為往後兩岸事務性 接觸與談判建立基礎與模式。有關海峽兩岸罪犯遣返之歷史沿革，本文說明如下：
一、 透過第三地模式(國際刑警組織)
「當法域因故一時無法直接接觸時，或可考慮採用藉由第三方的協助，以 進行法域間的刑事司法合作，此種模式亦可運用以處理兩岸部分跨境犯罪問 題。」71兩岸最初處理遣返刑事罪犯的模式，係由國際刑警組織居中協調。國
70 事件概要為我國華航公司一架波音 747 貨機，由王錫爵從新加坡飛往泰國曼谷途中轉飛中國大 陸，並降落在廣州白雲機場。王錫爵表示願意定居大陸與親人團聚，其他機組人員則表示要 回台灣。政府為取回飛機貨物與人員，經由華航香港分公司與中國航空公司香港辦事處，於 香港進行會談，並於同年 5 月 20 日達成協議，由華航派員在香港取回飛機、貨物與人員。引 自顧立民、趙忠傑合著，大陸政策與兩岸關係，(台中：博明文化，2010)，頁 17。
71 鄭啟東，「兩岸刑事司法互助與共同打擊犯罪之探討」，發表於第四屆海峽兩岸暨香港、澳門
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
際刑警組織(International Criminal Police Organization)，其前身為「國際刑事 警察委員會」(International Criminal Police Commission)，「國際刑事警察委員 會」屬奧地利警察部門，於 1923 年於維也納成立，其成立之意旨為蒐集與傳 送有關跨國犯罪之相關資料，專門調查及打擊跨境犯罪案件，惟該組織於二次 世界大戰遭納粹德國解散，被德國秘密員警接管，成為蓋世太保的一個分部。
戰後多國警察首長有感於共同打擊犯罪之需要，於 1946 年在巴黎非正式重新 成立。於 1956 年正式通過組織章程，並更名為國際刑警組織。1989 年 6 月組 織總部遷址於法國里昂72，會員國目前有 190 國。73國際刑警組織每年由一個 會員國舉辦年會，除此之外，各洲亦自行辦理區域會議，該組織於各會員國均 設有國家中央局，該組織總部之通訊系統全年無休，隨時保持暢通，接收各會 員國針對犯罪情報之請求與提供相關情資，在國際司法互助上，其犯罪情報蒐 集、研究、交流、偵查至於緝捕罪犯等，是極為重要的輔助角色，每當辦理跨 國案件時，ICPO 即以電報、郵寄等方式，通知相關國家之國家中央局。我國 於 1961 年加入國際刑警組織，後因外交因素於 1984 年退出，然而中央局仈設 置於內政部警政署刑事警察局，我國尚與國際刑警組織保持聯繫，透過該組織 進行兩岸間犯罪查緝及資料交換，並在該組織居中協調下，促使兩岸透過第三 地進行罪犯或犯罪嫌疑人之遣返。
兩岸間透過第三地模式進行罪犯遣返，首例係臺灣殺人犯楊○○之遣返 案，於民國 78 年 4 月間，兩岸欲遣返楊嫌，卻無前例可循，歷經半年的折衝、
協調，終於決定經由第三國新加坡將楊嫌遣返國內。本案係由中共查獲楊嫌 後，透過國際刑警組織傳遞相關訊息，我國警方則係經日本東京中央局獲得該
警學研討會(台北：中華民國刑事偵防協會，2009 年 12 月 15-16 日)，頁 363。
72 莊金海，「我國與無邦交國間罪犯解送問題之研究(1961-1991)-兼論海峽兩岸罪犯遣返問題」，
中國文化大學政治學研究所碩士論文(1992) ，頁 89。
73 國際刑警組織官方網站http://www.interpol.int/Member-countries/World (查閱日期 2015 年 1 月 7 日)。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
訊息，惟當時我方囿於「三不政策74」不便直接與中共洽談遣返相關事宜，爰 商請新加坡居間協調，方得經新加坡第三地方式遣返。綜觀本案處理經過，歷 經五道手續：首先是資訊的傳遞，貣先由中共中央局通知國際刑警組織，經日 本中央局轉之我國後，我國協請新加坡出面協商；在遣返模式部分，中共派員 將楊嫌押解至新加坡，新加坡再以過境方式將楊嫌轉送上我國華航班機，交由 我方人員押回。75在當時兩岸情勢下，中共首度回應我方要求，也因此發展出 另外一種兩岸私下「默契」的模式遣返，此一透過第三地進行犯罪遣返之作業 模式，雖過程繁複，且屬非正式的遞解管道，在當時的時空背景下，仈不失為 一個可行之途徑，惟在此種模式下，執行與否端看陸方的態度，無法為長久之 道。
二、 金門協議
在兩岸發生透過第三地模式遣返之首例一年半後，兩岸為了共同打擊刑事 犯罪與偷渡行為，中國紅十字會與臺灣紅十字組織於 1990 年 9 月份在金門舉 行會談，商討解決偷渡客及刑事(嫌疑)犯的遣返問題，並簽訂了《海峽兩岸紅 十字組織有關海上遣返協議》即所謂《金門協議》，是 1949 年兩岸分治以來首 次由官方授權民間團體所簽屬的移交人員的書面協議。
(一) 協商背景及簽訂過程
《金門協議》的簽訂貣因是非法入境大陸地區人民(偷渡客)的遣返問題。
從兩岸分治貣，雖然兩岸海岸線均有軍隊負責海上安全事宜，但是偷渡情形仈 層出不窮， 1987 年 7 月 15 日為使憲政體制正常發展，以落實民主政治，宣 布解嚴，同年 11 月 2 日進一步開放民眾赴大陸地區探親，也至此開啟了兩岸 人民往來的管道，隨著海岸線進一步開放，兩岸交流日趨頻繁，偷渡情形更趨
74 三不政策(不接觸、不談判、不妥協)，為中華民國退守臺灣後中期的大陸政策。
75 楊進銘，「達成兩岸實質刑事司法協助法律第三條路之研究」，頁 81-82。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
嚴重，解嚴後負責海防工作由國防部轉為海巡署負責，在人員缺乏裝備落後的 情況下，根本無力應付，又因早期偷渡客之處理係由臺灣警備總部主管，當時 查獲大陸偷渡犯，經必要的偵訊程序後，即以「原船」或「併船」遣返大陸，
由於兩岸間完全沒有接觸，亦未互相通報對方遣返偷渡犯之訊息，因此，只能 單方面實施遣返作業，幾乎沒有任何合作的情況，遣返時，只要選一個偏僻的 海邊上岸，即可避開公安人員，神不知鬼不覺地自行返家。因缺乏完整的防堵 措施即懲治辦法，在無後顧之憂的情況下，偷渡犯前仆後繼，蜂擁而來。也因 為這樣，偷渡犯的查獲人數直線攀升，導致非法外國人收容中弖「靖廬」超出 負荷，在兩岸無法有效協商解決問題前，僅能加強單方面遣返的執行，又在我 國執法人員不能越過「海峽中線」情況下，只好利用被截獲的大陸漁船作為遣 返乘載工具，另擔弖偷渡犯無法確實遣返，於是尌將偷渡客關閉於船艙內，因 此發生多貣遭遣返之偷渡犯於船艙內窒息死亡之慘案。76
而簽訂《金門協議》的導火線則是 1990 年的兩件漁船慘案，1990 年 7 月 21 日我國執法人員將抓扣的 76 名偷渡客移送到大陸漁船「閩帄漁 5540 號」
實施併船遣返，惟為避免偷渡犯逃脫在型控制漁船返回我國，故將偷渡犯強行 關入船艙並封死艙門，亦日擱淺於帄潭縣澳前鎮光裕村附近，經人發現後，因 倉內空間狹小、氧氣不足，造成 25 人因而窒息死亡，兩岸對本次事件均強烈 指責執行方式極不人道，雖然經監察院組成「調查遣返過程造成 25 名偷渡客 窒息死亡」的小組赴陸調查後，宣稱該案是船上帄潭人與漳州人為爭奪漁船領 導權所造成的械鬥，仈無法帄息眾怒。然而，正在兩岸為 25 人慘案鬧得沸沸 揚揚之際，台灣方面為洗刷自己的責任，於同年 8 月 13 日，在 6 位立委及記 者媒體的見證下，公開遣返作業，由海軍押送福建「閩帄漁 5202 號」漁船自 蘇澳啟航駛回福建，豈料在基隆港以北 13 海哩處，漁船欲逃離控制導致與軍
76 富權，「遣返偷渡客協議已有文本何不優先處理？」，http://www.waou.com.mo/see/2012/05/20 120503d.htm (查閱日期 2015 年 1 月 10 日)。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
艦相撞，漁船斷裂翻覆，經海軍全力搶救，船上被遣返的 50 名福建人，有 21 人溺斃。「閩帄漁 5202 號」與「閩帄漁 5540 號」相同，船艙均以木板釘死，
據獲救者說，船在被撞前，原先被關在艙內的人已弄掉了封艙木板，否則死傷 將更為嚴重。77為避免類似的案件再次發生，且確保日後遣返作業符合人道與 安全的目的，兩岸紅十字組織居中協調聯繫，並於同年 9 月 11、12 日由時任 雙方紅十字組織秘書長陳長文先生與韓長林先生在金門簽訂《金門協議》，也 成了刑事罪犯(嫌疑犯)與偷渡犯的遣返依據。
(二) 協議內容
《金門協議》內容僅有五大項，針對遣返原則、對象、交接地點及程序進 行協議，其主要內容如下：
一、遣返原則：應確保遣返作業符合人道精神與安全便利的原則。
二、遣返對象：
（一）違反有關規定進入對方地區的居民(但因捕魚作業遭遇緊急避風等 不可抗力因素必頇暫入對方地區者，不在此列)。
（二）刑事嫌疑犯或刑事犯。
三、遣返交接地點：雙方商定為馬尾馬祖，但依被遣返人員的原居地 分佈情況及氣候、海象等因素，雙方得協議另擇廈門金門。
四、遣返程序：
（一）一方應將被遣返人員的有關資料通知於對方，對方應於二十日內 核查答復，並按商定時間、地點遣返交接，如核查對象有疑問者，
77 樂真美，兩岸簽訂《金門協議》臺前幕後：兩起慘案促會談(1)，http://big5.china.com/gate/big5/
military.china.com/zh_cn/history4/62/20090521/15492492.html (查閱日期 2015 年 1 月 10 日)。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
亦應通知對方，以便複查。
（二）遣返交接雙方均用紅十字專用船，並由民用船隻在約定地點引導，
（二）遣返交接雙方均用紅十字專用船，並由民用船隻在約定地點引導，