第七章 公私協力新模式之嘗詴
第一節 公共建設參與(BOT、ROT、BOO)可行性分析
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林的領域內，政府原本多透過出租土地給民眾造林，或利用補助、獎勵的方式鼓 勵民間參與。我國森林經營管理政策演進，已不再著重傳統的生產木材之產業導 向，漸漸走向休閒遊憩、保育、國土保安長遠利益為主要目標，單純木材生產之 利益已引不起民眾參與之意願，應尋求更適當的方式來鼓勵民眾參與造林，以達 造林之公益目標。本章探討國家是否可以不再侷限於單純的出租土地造林或發放 獎勵金、補貼造林費用，而是透過一種新的公私協力的模式來達成造林的公共任 務。
第一節 公共建設參與(BOT、ROT、BOO)可行性分析
租地造林為政府在國有林中劃出一部分土地，與團體或個人訂定租賃契約，
承租人需要在一定期間內完成造林，等林產物收穫後，政府在與承租人以一定比 例分收利益。此政策原本的目的是引進民間力量加速國有林地造林，非政府機關 純粹基於商業或經濟考量之土地利用行為。是以，因國、公有林之造林，本屬林 業主管機關權責，政府將不涉及對外行使公權力之業務委託私人辦理機關，其間 即成立公私協力中「行政委託」之法律關係。此將不涉及公權力行使之單純行政 業務委託私人或團體行使，通稱為「業務委託」。申言之，業務委託在行政實務上 有稱「外包」、「委外」「公辦民營」，近年來受到瘦身國家及合作國家理念之盛行，
業務委託之公私協力類型被廣為運用，舉凡人民生存照顧、教育文化、社會福利、
環境保護、醫療衛生等各方面之公共服務，國家無不借重私人之人力、經驗、經 營能力、專業技術及雄厚資金，委託民間辦理或經營。目前政府諸多公共任務即 由民間獨自或協力之下完成，行政機關即得本於職權，依政府採購法規定委託私 人辦理，民間業者依據承攬契約，得依契約所訂之給付向委託行政機關要求對價
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酬勞。122
造林業務在不涉及公權力行使之前提下交由私人辦理，成立公私協力中業務 委託民間經營管理類型。而國有地造林除了具有強烈公益性質外，最重要的是林 木生長期長，造林人須受到政府長期監督輔導，以「契約之標的及目的」理論來 判斷整個合作契約的屬性，應以訂定公法契約較為適宜。後續於契約履行上，公 法契約有別於私法契約的行政機關之指導或協助、契約之調整與終止等機制，均 有助於公共任務的達成。相關分析說明詳見第六章第三節第二項內容。
公共建設之參與，此類型原屬於「業務委託」，但由於其往往涉及複雜的法 律關係，另一方面則因為牽涉到多種民營化類型之組合，故有學者將其獨立為另 一類觀察之。公私協力成敗之關鍵，往往取決於政府釋出之誘因是否充分到足以 吸引民間合作意願，政府以公私協力「業務委託」之方式，訂定公法契約讓民眾 參與造林，必須提供足夠吸引民間參與的誘因。因促進民間參與公共建設法第8 條規定之民間參與方式原即屬於屬業務委託之性質，本文認為可運用該條規定之 方式來吸引民間參與。
由於目前木材的市場價格低且伐木的爭議大，單純的造林引不起民眾參與的 意願。林木除了產業價值外，更具備國土保安、休閒遊憩的經濟價值，政府可適 度以森林的休閒遊憩價值吸引民間參與造林工作，在法令允許下，容許戶外遊憩 設施、森林遊樂設施或休閒設施，納入業務委託的範圍，創造民眾參與造林的利 基。以下分別就租地造林及獎勵造林這兩種民間參與造林情形，參考相關促參案 例嘗試找出新的公私協力運作模式。
122 董保城，法治與權利救濟，元照出版，2006 年 4 月，頁 101。
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一、國有出租造林部分
（一）BOT或ROT模式之嘗試
租地造林係民間以承租國有林地造林，因造林有強烈公益性，又林木生 長期長，雙方關係維持時間隨之較久，期間民眾更需接受政府的輔導監督，以一 紙租賃契約約束已不足以因應，本文認為應以業務委託方式訂定行政契約。又如 何提供足夠誘因給參與造林之民眾，由於目前木材市場價格偏低，單靠木材收益 往往利不及費，政府可適度以森林的休閒遊憩價值吸引民間參與造林工作。依據 非都市土地使用管制規則第6條規定，林業用地容許使用項目除了有林業設施，還 有森林遊樂設施（限於森林區、風景區）及休閒農業設施等。是以，即可以在土 地可利用限度內，以森林的休閒遊憩價值透過促參法規定之BOT或ROT吸引民間 參與造林工作。
（二）幾個BOT、ROT成功的案例作為參考借鏡：123
1. 阿里山賓館BOT案124：
阿里山森林遊樂區位於嘉義縣、阿里山鄉，以日出、雲海、晚霞、山景 等自然景觀及獨特人文景觀一高山鐵道，享譽盛名。阿里山賓館為區內最具 規模之住宿設施，二層樓木造建築建於日據時期，後因林業經營轉型，並配 合觀光發展，於六十年間興建六層樓RC 建築，有五十三個房間。惟該賓館 現有設施質與量，已無法滿足遊客需求，亟需提昇。民間申請人朝麗旅館經
123 財政部民間參與公共建設訊網
http://ppp.mof.gov.tw/PPP.Website/Refers/Refer/View1.aspx?fId=87
124 係促參法自八十九年二月公布實施後，第一件以第四十六條提出之農業設施委外經營 的案件。(促參法第三條立法理由說明該條所稱農業設施包含森林遊樂設施)
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營管理顧問有限公司依據「促進民間參與公共建設法」第四十六條之規定，
於91年8月自行規劃以ROT及BOT方式，提出申請興建暨營運阿里山賓館之構 想，主要規劃利用阿里山賓館之現有設施及週邊之用地，將該賓館原僅有五 十三間之客房，改善擴建為觀光級以上旅館150間客房，並增設附屬設施(如 會議室、三溫暖、宴會廳、健身房、咖啡廳、販賣店等) ，提昇服務品質。
基地面積1.669951公頃，土地編定為風景區遊憩用地，許可期間自民國93年1 月1日起至民國124年12月31日止，為期32年。本案按開發權利金及營運權利 金二項計收，開發權利金新台幣一千萬元，於簽訂契約之同時繳納。營運權 利金之收取方式，依鼓勵廠商創造業績分享利潤之原則，以每年營業淨收入 (指營業總收入扣除營業稅後之總額)7.77%計收，但如每年實際營業淨收入不 及預估營業淨收入之70%時，以預估之營業淨收入70%為基準計收當年營運 權利金。土地租金依促進民間參與公共建設公有土地出租及設定地上權租金 優患辦法計收。
效益：有效引進民間資金、企業經營理念及管理能力，提升森林遊樂區 之經營效率及服務品質、提供當地約四十五個就業機會、促進當地中山、中 正及香林等三村社區發展、委託經營三十二年期間節省政府經費支出約新台 幣三十一億元、增加政府營業稅等之收入三十二年約新台幣四億元。
2.富源森林遊樂區ROT案：
富源森林遊樂區位於花蓮縣瑞穗鄉，素有蝴蝶谷之稱，於75年2月5日正 式對外開放營運。總面積190.97公頃之富源森林遊樂區，依資源特性劃分為 遊樂設施區、營林區、景觀保護區及森林生態保育區等四區。
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由於政府自力經營森林遊樂設施，較缺乏市場行銷及企業經營管理之彈 性及創意，又因政府預算無法年年滿足建設預算之需求，森林遊樂區內之住 宿餐飲設施之設備及服務品質提昇之空間頗大。林務局自81年起，即針對森 林遊樂區內之經營管理深入檢討。嗣促進民間參與公共建設法」於89年2月9 日公布施行，森林遊樂區為促參法第3條第1項第13款「農業設施」之適用範 圍，具備民間參與之法源依據。花蓮當地之業者依據促參法第46條之規定，
自行規劃以ROT方式提出興建暨營運構想。自93年6月1日起正式交由民間機 構興建暨營運，許可期限為20年，每年繳交定額權利金70萬元，並不適用因 不可抗力事由有減免或緩繳機制，每年繳納營業淨收入（指營業總收入扣除 營業稅後之總額）2.6%之營運權利金，其營運權利金之計收，將以民間機構 實際營業淨收入之百分比計算，但如每年實際營業淨收入不及預估營業淨收 入之70%時，則以預估之營業淨收入70%為基準，計收當年營運權利金。另 因不可抗力因素而非經營不當造成民間機構當年之營業收入銳減或對營運 造成重大不利之影響時，營運權利金之計收依不可抗力及除外情事之規定辦 理。土地租金：依據「促進民間參與公共建設公有土地出租及設定地上權租 金優惠辦法」規定繳納。
民間機構承諾對範圍內之自然資源、生態環境盡維護之責、不得砍伐任 何林木、負責範圍內生態保育事項及環境教育之推動。本案因受限於非都市 土地使用管制之規定，民間機構僅能就現有住宿設施予以經營，其數量恐無 法達到最大經濟規模，對於民間機構整體經營而言，將無法獲取較大之利潤，
因此為使本案順利推展，民間機構可視營運需要，規劃完成土地變更編定作 業。
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效益：提供高品質的森林遊憩相關設施與服務、每年約50人之就業人數、
增加政府財政收入(定額權利金每年70萬元及每年營業淨收入2.6％營運權利 金)。
（三）可行性分析
目前就國有林與公有林承租人參與獎勵造林，是訂定私法上的租地契約，
依承租人自身意願決定是否參加獎勵造林。本文認為，除了環境敏感區域之租地 應 優 先 收 回 由 國 家 經 營 管 理 外 ， 其 餘 安 全 無 虞 之 租 地 可 以 嘗 試 採 用 BOT
依承租人自身意願決定是否參加獎勵造林。本文認為，除了環境敏感區域之租地 應 優 先 收 回 由 國 家 經 營 管 理 外 ， 其 餘 安 全 無 虞 之 租 地 可 以 嘗 試 採 用 BOT