第五章 獎勵造林相關行政法爭議問題
第三節 出具切結書與行政處分之廢止
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層級上已逐步符合依法行政原則及法律保留原則之要求。
惟獎勵造林雖有法律之授權依據，惟法律只作概括的授權，並未具體規定授 權之內容與範園，恐不符法律授權明確性原則之要求。森林法第 48 條僅規定主管 機關得採取為獎勵私人、原住民族或團體造林的措施（僅規定獎勵之對象與得採 取之獎勵措施，包括免費供應種苗、發給獎勵金、長期低利貸款或其他方式） ， 並未具體規定獎勵之條件、造林獎勵金與核准貸款之額度、行政機關得採取之監 督與輔導措施、得廢止造林獎勵金核准之情事，亦未針對此等事項明確授權行政 機關以命令定之，但該辦法卻在無法律明文授權之下，規定上開之事頃，有授權 不夠明確之疑慮。
第三節 出具切結書與行政處分之廢止
第一項 切結書的法律性質
主管機關在核發例如執照等許可前，要求申請人提出切結書，其內容通常為 對一定事實之證明或陳述，或由申請人承諾負擔一定之義務或預先拋棄其權利者。
例如技師在受聘營造廠或自行執業時，主管機關常會先要求技師出具切結書始核 發執照給技師，其中載有下列條款：「○技師確實依營造業法第三十四條賦予權責 執行業務，且無兼職工作情形與執行依技師法第六條第一項規定之各項業務，特 此證明。」、「本人非現職公務員，且遵守技師執業有關法規之規定。本申請案填 寫及所附文件（包含傳真補件）均為屬實，所附文件影本均與正本相符。」等等。
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學說上認為有關切結書的法律性質，應依其內容判斷之75，因此可能有以下三 種情形：
(1)觀念通知：此種切結書之內容係申請人為證明一定之事實，自願提出切結 書，以供行政機關採信者。此類切結書屬於事實行為之性質，至多僅屬於觀念通 知，並無實際的法律效果。例如上述案例技師在受聘營造廠或自行執業時，主管 機關常會要求技師所出具之切結書，縱然技師沒有切結，仍然必須依營造業法第 三十四條執行業務，這張切結書並沒有賦予技師額外的法律義務。主管機關之主 要用意在未來如技師有受懲戒之虞時，技師已先自認自己了解在法律上所應承擔 的義務，主管機關就此無須負舉證責任而已。
(2)準負擔：所謂負擔係指行政機關在所核發之許可中，附帶要求申請人承諾 履行一定之義務。但是實務上普遍的作法，卻是先由申請人提出切結書，以換取 行政機關核發執照，故此類切結書由於在許可作成之前即存在，如純就形式上來 看，與負擔之性質不符，但是切結書所發揮之功能因與負擔之功能相同，故學說 上認為，在申請人不履行切結書時，行政機關有權廢止所核發之許可，因此將此 類切結書稱為「準負擔」。
(3)行政契約：人民依此類切結書所為的意思表示，如構成其與行政機關所為 之雙方法律行為的一部分，而得解釋為要約或承諾者，則此等切結書亦得構成行 政契約之一部分。行政程序法第 139 條雖然規定：「行政契約應以書面方式為之。」， 但實務上並未要求行政契約之雙方當事人必須簽署於同一份書面，因此雖然切結 書僅由申請人簽署，仍有可能構成行政契約。例如乙公務員居住於公務宿舍，經
75 蔡茂寅，切結書之法律性質，月旦法學雜誌，2002 年 8 月。
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切結日後願「無條件搬遷」後，取得管理機關同意增建之同意書。乙之切結書雖 可認為屬於權利之預先拋棄，但是如與管理機關之同意書合併觀察後，極有可能 被認定為行政契約。
行政機關為達成其行政目的，於法律未明文限制之範圍內，自得於行政程序 上選擇合適之行為形式，是所謂「行政之自由性」。例如機關可單方決定的行政處 分，或是經由雙方合意的行政契約。另外，為使機關作為更具彈性，也可於行政 處分中附加各種「附款」，用以排除各種事實上或法律上之障礙 。
「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。（下略）（第 1 項）前項所 稱之附款如下︰…三、負擔。（第 2 項）」「授予利益之合法行政處分，有下列各 款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：…三、附負擔之行 政處分，受益人未履行該負擔者。」「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止 機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，
得溯及既往失其效力。」分別為行政程序法第 93 條第 1 項前段、第 2 項第 3 款 及第 123 條第 3 款、第 125 條所明定。我國行政機關作業習慣常見要求申請人提 出切結書後，再作成授益處分之情形，該切結書所承諾之事項，可視為一「準負 擔附款」，申請人如未履行該負擔，原處分機關即得依上開規定廢止該授益處分。
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民國 85 年 12 月 20 日訂定「獎勵造林實施要點」據以推動全民造林運動，要 點第 5 點規定，核准造林 3 個月後，機關應進行「成果檢測」，並將結果登記於造 林檢查記錄卡，據以決定是否核發獎勵金。本要點於訂定之初，尚未要求造林人
76 吳庚，行政之理論與實用，2009 年 8 月增訂 10 版，頁 373；翁岳生／許宗力等，行政 法，1998 年 7 月 1 版，頁 612 至 613。
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地上實施造林，林政主管機關同意逐年發給原告造林獎勵金。論其性質應為行政 程序法第 137 條之「雙務契約」。然而，現行獎勵造林實務對於違反造林義務者，
主要仍依行政程序法第 123 條規定，廢止最初核准造林之行政處分。至於「切結 書」之性質則定位為「準負擔附款」，如此既符合法定得廢止之情形，亦得援引同 法第 127 條之規定要求造林人返還獎勵金 。
若將前述切結書之性質解釋為行政契約，至於機關先前對於造林申請之核准 則屬資格認定之行政處分，此一情形，可套用行政法上「雙階理論」之法理 ，用 以釐清實務上多種行為樣態之綜合運用情形。例如，有關軍事學校軍費生之招考 即有「錄取放榜」與「書面切結」兩步驟，其中錄取決定之性質係行政處分，而 實務上亦認為該「志願書」為行政契約 。另外，分析現行造林業務中的「企業團 體認養公有土地造林」相關程序，亦於機關審查同意之後，以行政契約之方式為 之 。如此一來，行政程序法第 144 條以下的相關規定，如「機關之指導與協助」、
「契約外公權力行使之補償」、「契約之調整與終止」以及「情勢變更」、「民法之 準用」等，皆應有所適用。而機關對於造林人違規後之獎勵金追討，亦應按照「違 約金」之法理來進行，亦即逕依行政訴訟法提起給付之訴。惟類似前述採行政契 約之實務個案仍屬少數見解。
第二項 行政處分之廢止
一、未履行義務致行政處分廢止
獎勵造林實施要點第 6 點第 1 款及第 2 款規定「造林獎勵金由農委會提列相 關預算支應，符合左列各款規定者，發給造林獎勵金：(一) 所植樹種與株數符合
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規定標準，並平均分布正常生長於林地。(二) 造林成活率達百分之 70 以上。」第 7 點第 2 項規定「造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接 受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢 或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償 時之臺灣銀行牌告基本放款利率為準。」實務上多數見解認為發給造林獎勵金係 屬授益行政處分，而該獎勵金之領取，依規定應出立切結書，該切結書所承諾之 事項，性質上為準負擔附款，當違背切結書之事項發生時，原處分機關得據以廢 止該授益行政處分。
林業主管機關為落實森林法第 48 條獎勵輔導私人造林之目的，於民國 97 年 訂定之獎勵輔導造林辦法中，規範「發放獎勵金」實施對象、範圍、獎勵金之額 度、發給條件以及檢測程序等事項。該辦法第 12 條更明定，主管機關核准造林獎 勵金之申請，應於核准文件內載明，造林期間如有列舉情形之一者，即「廢止獎 勵金之核准」，並命獎勵造林人「返還已領取之造林獎勵金」。所以，現行法規已 將獎勵金之核准定位為授益處分，並同時於文件內明定保留廢止權之附款及其行 使原因，以符合行政程序法第 123 條第 1 款「法定廢止權」之規定，且無該法第 126 條信賴補償之適用。
有關獎勵造林行政處分之廢止問題，即是發生於造林人未履行造林義務，從 而衍生出授益行政處分的廢止。此問題亦與切結書的簽具有密切關係。
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二、造林人異動，繼受人未簽切結書
獎勵期間造林人異動而發生追繳獎勵金時，林務局 95 年 3 月 20 日林造字第 0951740380 號函指出：「受獎勵造林人所持有之土地，如發生所有權移轉，其行政 法律關係繼受後，有關獎勵造林事項之處理方式如下：繼受人願意繼續造林，並 已領取造林獎勵金，如有違反獎勵造林實施要點之情事，即負有返還造林獎勵金 之義務；若經機關徵詢獎勵造林之繼受人，經其表明不願意繼續參與獎勵造林，
且未曾領取造林獎勵金，則其非領取獎勵金之人，依據獎勵造林實施要點第 7 點 規定，即不應負有造林及返還獎勵金之義務，應向繼受前之原申請獎勵造林人追 賠造林獎勵金。」，也就是說，除繼受人出具切結書，承諾繼受前手之返還義務外，
應不負返還前手所領取之造林獎勵金之義務。（臺中高等行政法院 98 年度簡字第 70 號判決、農委會農訴字第 1010733974 號、第 1020701814 號訴願決定書）惟實 務上，獎勵期限長達 20 年，於獎勵期間，如有造林人異動，林業主管機關應取 得繼受人簽立之切結書，倘繼受人未簽立切結書，且查有中途退出或有違反負擔
應不負返還前手所領取之造林獎勵金之義務。（臺中高等行政法院 98 年度簡字第 70 號判決、農委會農訴字第 1010733974 號、第 1020701814 號訴願決定書）惟實 務上，獎勵期限長達 20 年，於獎勵期間，如有造林人異動，林業主管機關應取 得繼受人簽立之切結書，倘繼受人未簽立切結書，且查有中途退出或有違反負擔