第四章 民間參與造林之情形
第一節 租地造林
國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
45
第四章 民間參與造林之情形
為因應社會的多元發展，現代政府的任務亦更加多元，因此西方民主國家興 起公私協力、合作國家等概念，讓民間參與政府的服務。事實上，有關借用民間 力量協助履行行政任務，以減低政府財政支出及增進政府服務效能的理念在我國 早在民國四十年代即有實踐，當時政府提出租地造林政策，將部分國有林地放租 予人民，透過民間力量，加速完成造林。另，獎勵造林政策為政府鼓勵民間參與 造林之重要措施，政府透過獎勵金方式鼓勵民眾造林，提高民眾參與造林之意願，，
結合政府與民間力量進行造林綠化。
第一節 租地造林
第一項 租地造林之意義
臺灣光復初期，因太平洋戰爭日人大量伐木而疏於造林，遺留荒地甚多，政 府在財政困難，無力推動復舊造林之情況下，遂有引進民間力量加速完成造林之 政策，由政府在國有林中劃出一部分土地，與團體或個人訂定租賃契約，承租人 需要在一定期間內完成造林，等林產物收穫後，政府在與承租人以一定比例分收 利益。就政府而言，導入民間資本與人力，以更有效率之方式完成造林工作，降 低政府之財政負擔；就承租人而言，則無需負擔土地成本，可以用較低之經營成 本投入林業生產。
租地造林之特點在於，造林過程中政府以出租土地及合作經營的方式進行造 林工作，除保有土地所有權外，亦負責監督樹種及造林施業等技術問題，政府與 造林經營者間的造林利益分配方式，採林產物分收率的方式分配，據「國有林事 業區出租之造林地的管理要點」，租地造林除林道、木馬路為林務局所有外，其
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
46
林產物分收率規定如下：
1. 林木以立木材責分收，林務局為1%，租地造林人為99%。
2. 竹林以支數按其種類、長度及徑級別計算分收，林務局為1%，租地造林 人為99%。
3. 竹筍按重量計算分收，林務局為10%，租地造林人為90%。
4. 果樹按林木分收率辦理。
5. 果實按查定之每株平均生產量分收，林務局為20%，租地造林人為80%。
在租地造林之功能與效益方面，可區分為經濟面、法律面以及資源面三方面 來討論，在經濟方面，租地造林的模式為政府提供林地，人民出資本與勞力，共 同投資經營森林之土地生產事業；在法律方面，租地造林為政府與人民訂定租賃 契約，得以在國有土地上從事造林，於收穫時依約定比借收取孳息(木材交易價格) 之林地租賃行為；在資源方面，租地造林可進森林資源、綠化國土，減輕政府復 舊造林之財政負擔，促進林地合理利用及產業投展。
學者指出，租地造林政策之推行，政府與民間承租人之目的大異其趣。其歸 納出來之結果如下:60
(一)政府放租目的:
1.配合國家經濟建設，擴大造林，發展工業，增加木材生產。
2.配合國家社會政策，安置榮民、安撫墾民，發展山村經濟，保障山胞生活。
3.強化國土保安及綠化大地，增加森林資源及培養全民愛林思想。
4.杜絕國有林內漫植竹林及濫墾，林地皆納入管理，解決官民對立之問題。
5.提高臺灣地區公私有林經營之功能。
(二)民間承租目的:
60 中華民國台灣森林志，中華林學會編印，頁 215。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
47
1.合法取得土地使用權。
2.安定生活，停止遊墾求生方式。
3.投資、儲蓄，有效利用農間勞力。
4.解決本身生活、經濟上的需要。
5.保障生產環境，配合農業生產。
第二項 租地造林之沿革與種類
臺灣之公有林地放租始於日據時期，曾將有「緣故」61關係之 198,749公頃土 地，放領於「緣故」關係人。台灣光復初期(民國34年至43年) ，依據日人完成之 土地調查資料，全省(含澎湖縣)面積為3,596.12公頃，其中林野面積為2,278,956公頃，
占全省面積63.4% ;屬國有區者1,494,557 公頃，占林野地65.58%。此時期鑒於國有 林地荒廢甚多，約有50萬公頃林地亟待綠化造林，以維森林資源及國土保安，當 時政府限於財力，難在短期間內全面完成復舊造林，爰決定推行租地造林政策，
將交通方便地區之濫墾地、草生地、伐木跡地及林相低劣地等劃定區域範圍，放 租與人民造林。白民國40年實施之後，確獲得一定之成果。62租地造林政策係期透 過民間力量，合力完成復舊造林事業，並提出以下幾項優點：(1)借重民意，早日 完成復舊：有鑑於當時政府財務困難，面對大量的荒廢林地，遂有借用民間財力 及物有進行復舊造林的構想，其早日完成復舊工作；(2)增加財政收入：推行租地 造林，政府僅需提供土地與民間使用，無須進行額外投資，除林木收益外，亦有 租金收入，充實政府財政收入；(3)避免盜採：臺灣私有林面積較少，林區居民生
61 所謂「緣故」乃指光復前即佔有林地並為實際使用或採取主副產物之行為，占有人並 無土地所有權之證明。政府在林地地籍不明情形下，為讓使用人有合法之土地使用權，
故以出租方式與緣故權人取得協議。
62 黃裕星，國有林租地造林問題之探討臺灣林業，第28卷第4期，2002年，頁3-7。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
48
活所需之柴薪多取自國有林地，為盜採行為，推行租地造林可避免此依行，且私 有林之生產亦有利國民經濟；(4)吸引社會游資，投入生產事業：推動租地造林除 能達到荒地生產外，亦能吸引社會游資投入生產事業，增加就業機會63。
政府陸續推動多項租地造林政策，分別為：
1.一般租地造林(1951~1958年)
太平洋戰爭日本大量砍伐臺灣林木，過度伐木而疏於造林的結果，使得國有 林地荒廢且出現許多濫墾的現象，光復初期，政府財力有限，為求儘速復舊造林，
以維護國土保安及厚植森林資源，遂而決定推動租地造林，將交通便利之濫墾地、
草生地、伐木跡地及林相敗壞地區規畫放租於民，並於1949年、1950年先後公布
「臺灣省森林用地租地造林辦法」及「臺灣省森林用地租地造林辦法施行細則」，
依序於1951、1953、1958年推行三次的租地造林。
租地造林辦法規定，凡縣、市政府、鄉鎮公所、各級學校、護林協會及其他 以營林為目的之法人、團體及公私企業等，能證明具有資力及勞力者，均得申請 租地地造林。個人最多可申請50公頃，一戶中以一人申租為限，團體申請不得超 過300公頃。租賃期限依林木伐期齡而定，用材租期80年，薪炭材租期為45年，後 因與牴觸土地法規定租期不得超過10年之規定抵觸，一律改為9年，期滿後得申請 績約。租地造林生產物收穫時，政府分收率為林木20%、竹材10%、竹筍10%、果 樹或果實20%。契約期間承租人可免費採取天然生之森林副產物、無用雜木、枯 枝落葉、造林撫育之枝椏與3年生以下之除伐木。政府為配合國家林業之需要，得 修改或指定租地造林之造林計畫，如造林樹種、更新方法、主問伐期等。
63 焦國模，林業政策與林業行政，洪葉文化，2005年，頁58。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
49
2.營造保安林(1951年~1963年)
太平洋戰爭後之政權交替時期，臺灣之保安林遭受嚴重破壞，臺灣省政府為 促進荒蕪之保安林地盡快恢復林目，並達國土保安之政策目標，特規定淺山地帶 之保安林，可進行租地造林，並於1951年頒訂「臺灣省營造保安林獎勵辦法」及
「臺灣省營造保安林獎勵辦法施行細則」，提供荒蕪之無生立木、竹之保安林地 予人民承租營造保安林，並且規定營造保安林之林產物無需進行分收。由於開辦 後民間參與保安造林之承租，多進行果樹的種植，違反保安造林承租契約及政策 目標，故農林廳於1963年廢止此項辦法。
3.漫植木清理改辦租地造林(1962年)
漫植木為人民於原住民保留地或私有地進行造林時，其林木蔓生至國有林地，
而出現與國有林班地之林木形或毗類或毗連的現象。1954年之前，政府以查定樹 代金，特價售予漫植人的方式解決漫植木的問題；1954年之後，政府修正「臺灣 省國有林產物處分暫行規則」，廢止林產物特賣機制改採標售方式進行，致使漫 植人無法請准採取，引發多起濫墾及盜伐糾紛，有鑑於此，政府為對決國有林地 內新植之漫植木以及保障舊漫植人權利，遂於1963年進行漫植木清理，清理期間 舊漫植人可響主管機關登記，經查屬實後，依據「臺灣省國有林產物處分暫行規 定」繳納價金，並於繳收後將林地交還國家，此清理辦法於1980年公告廢止。
4.竹林清理改辦租地造林(1963年)
竹林問題與漫植木問題相近，為人民於國有林地種植竹木，國民政府來臺初 期，依據「臺灣省國有林產物處分暫行規則」准其查定待金後採收主、副產物，
然於1954年修正「臺灣省國有林產物處分暫行規則」後，廢止特賣機制改採標售
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
50
方式進行，原種植人無法進行採收，迭生抗爭。至1963年頒布「灣省國有林地竹 林清理保育計畫」，仿造漫植木清理方式，同意經查屬實後，訂立竹林保育契約 承租林地，而竹林屆時依據「臺灣省國有林產物處分暫行規則」繳納代金後採收。
1975年後，為簡化程序及統一管理，竹林保育契約於期限到期後，得轉以租地造 林契約繼續承租。
5.營造竹林委託保育（1963年）
國有林濫墾之處理，原採回收後由政府自行造林的方式處理，然由於回收後 之造林地屢遭民眾破壞，難以達成復舊造林之目的，故為兼顧墾民生國、國土保 安、貯備工業原料，於1963年擬定「營造竹林委託保育計畫」，於宜造竹林且已 遭受濫墾不易回收之地區，由林區管理處進行供應苗木予濫墾栽種人栽植，並訂 定契約保育，營造竹林每戶三公頃為限，竹林之主、副產品為政府所有，造林人 得依「臺灣省國有林產物處分暫行規則」，得轉以租地造林契約繼續承租。
國有林濫墾之處理，原採回收後由政府自行造林的方式處理，然由於回收後 之造林地屢遭民眾破壞，難以達成復舊造林之目的，故為兼顧墾民生國、國土保 安、貯備工業原料，於1963年擬定「營造竹林委託保育計畫」，於宜造竹林且已 遭受濫墾不易回收之地區，由林區管理處進行供應苗木予濫墾栽種人栽植，並訂 定契約保育，營造竹林每戶三公頃為限，竹林之主、副產品為政府所有，造林人 得依「臺灣省國有林產物處分暫行規則」，得轉以租地造林契約繼續承租。