第三章 民間參與造林之合憲性分析
第一節 造林之國家任務理論與憲法依據
國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
21
第三章 民間參與造林之合憲性分析
第一節 造林之國家任務理論與憲法依據
第一項 國家任務理論
一個國家所應負的責任，可以先從國家存在的合法性與正當性依據來討論，
對此，德國學者 Alfred Katz 即會就歷史演進而提出「國家目的論」的論述:18 一、絕對國家目的論
此說認為身為一個國家，其始終有特定的目的與任務存在。可區分為下列幾 種類型：
(一)道德國家說－依據古希臘哲學家柏拉圖、亞旦斯多德的主張，國家應實現它固 有的風俗與道德上之理念。
(二)宗教國家說－此說源自於中世紀神學上的主張，認為國家應該要能在人世間實 現上帝之意冒，尤其要合乎「十誠」的規範。
(三)福利國家說－此說乃是十七、十八世紀「警察國家（Polizeistaat )的由來，其主 張國家應當實現大多數人民之最大利益，甚至標榜它可以 「 從搖籃到墳墓」， 遂行無微不至的照顧義務。為了實現這樣的重責大任，就必須有足夠的國家 作為，且通常是透過強大的警察組織與健全的法令規範以為因應。
(四)自由國家－此說發展於十九世紀，主要是對於前述警察國家之反省，從而將國 家的任務侷限在對於國民自由權與財產權的維護上。在一個「市民法治國」
18 Katz，Staatsrecht，14. neubearbeitete Auflage，1999，Rz. 45 以下。鍾秉正，從國家責任理 論看「水土保持法」，月旦法學雜誌，第 127 期，2005 年 12 月，頁 64 以下。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
22
中，私人的自由權利原則上不應受到限制，國家公權力在此極度萎縮，所以 叉稱 為「夜警國家（Nachtwachterstaat）」。
二、相對國家目的論
相對說的主張乃是在揚棄前述國家目的之絕對說，強調國家應隨時符合社會 動態的需求，縱使憲法上沒有明確關於國家目的之規範，解釋上仍應以公益的追 求為其主要考量。是以，國家原則上要能夠恆久維持和平且符合社會秩序、提供 國民全體生活之公平性，並且推動預防性且符合社會形成性之相關政策。其主張 現代國家應該要具備以下幾個功能：19
(一)主權功能與和平功能（Herrschafts- und Friedensfunktion）：國家透過民主組織的 建立以及警察與防衛軍力的維持，要能夠維護其內、外的安全秩序以及防止 危險的發生。政府尤其要達到國家的自主性、整體的發展、組織的團結以及 自由的保障。其中與自然環境相關者，即例如災害防救、水土保持等事務。
(二)秩序功能（Ordnungsfunktion）：國家應該要實現一個公正且自由的法秩序。尤 其要遵守「法治國原則」（Rechtsstaatsprinzip），透過基本權利的保障、依法行 政的落實以及權利救濟管道的保證等，消彌國民彼此之間或國民與政府機關 之間的衝突。其中與自然環境相關者，例如對盜採森林產物、毀損、汙染森 林環境之處罰措施。
(三)塑形功能（Gestaltungsfunktion）：國家之任務要能符合現代社會之人文精神、
生態與科技之要求，藉以積極促進整體的利益。政府尤其要以「社會國原則」
（Sozialstaatsprinzip）為基礎，兼顧國民個人之自由權利與自我負責之機會，
策劃相關的經濟、文化與社會政策，還要能夠保障自然的生存基礎。換言之，
19 同上註
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
23
國家任務是在求取社會的平和、群體的福利，乃至於個人保障與整體利益的 平衡狀態。
就上述的塑形功能來說，國家要能保障人民的生存福祉，這也是 19 世紀以來，
法治國家社會國的要求。國家存在的主要目地即是保障人民生命、身體、健康及 財產不受侵害，由此推論，可得出國家有保障人民生存基礎的生態環境及禁止破 壞環境造成人民生命、身體、健康、財產法益受到侵害之國家任務，此時國家不 僅須保護環境法益不受侵害，亦要防止危害的發生，這就是環境國家的國家保護 義務。20所以，國家存在之基礎價值就是個人的存在，而環境保護是個人法益之「前 提要件保障」，基於此，排除或阻止自然生存基礎之環境生態的破壞，對個人生命、
身體及健康造成侵害，這就是國家存在的正當性。國家要維持其存在的正當性，
就必須實踐環境保護的國家任務。
第二項 憲法依據
在判斷一公共任務或是務是否為「國家任務」時，最主要之基準仍須回歸到 實定法上之規定，包含現行憲法及其下為法規範。而憲法為現代國家國家任務之 最主要發規範基礎。德國學者 Hans Peter Bull 更進一步指出:「一部沒有國家任務 規定的憲法，將是一部不完整之憲法。」除憲法以外，國家任務之規定，存在於 不計其數之法律以及法律所授權之法規命令中。在憲法之框架下，法規範制定者 一方面將憲法中所揭示之基本國家任務加以細膩化雨具體化，另一方面因應國家 發展與社會需要，主動形成各領域之其他國家任務。現代國家原則上並不存在有
20 陳慈陽，從二十一世紀環境國家之國家保護義務論中央與地方在氣候變遷調適立法的 憲法權限劃分依據與界限，台灣環境與土地雜誌，第 2 期，2012 年 6 月，頁 138。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
24
一封閉性、窮盡性之國家任務譜系；國家任務之內容與範圍，毋寧具開放性，立 法者具有廣泛之國家任務確定形成權限。21
由於我國憲法受德國影響頗深，學說與實務時而借鏡其發展經驗，此於環境 保護亦然。尤其該國自我標榜為「環境國家」22，故 1994 年修憲時亦增加基本法 第 20a 條有關「保障自然生存基礎」（Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen）的規 定：「國家在合於憲法秩序的範圍內應透過立法機關以及依據法律行使職權的行政 與司法機關，保護自然的生存基礎，而且為未來的世代負此責任。」
該條文不脫基本法第 20 條的「法治國」與「社會國」原則之屬性，為國家目 標條款之一23。我國憲法制定之初亦師法德國威瑪憲法甚多，其中基本國策一章寓 有相當多理想性規範。有關現代國家自然保育之理念，我國在 1990 年制定憲法增 修條文第 10 條第 1 項與第 2 項即有如下規定：
「國家應獎勵科學技術發展及投資，促進產業升級，推動農漁業現代化，重 視水資源之開發與利用，加強國際經濟合作。」
「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」
由於其規範屬性頂多可作為「方針條款」，條文內容亦只能指出概略方向，對 於具體規範事項，仍有待立法者以法律形式加以落實。我國現今關於「水資源利 用」、「山坡地保育」、「水土保持」、「環境保護」、「生態保育」以及「森林保育」
等諸多法規，即以前述規定作為憲法規範依據。
21 詹鎮榮，國家任務，月旦法學教室第 3 期，2003 年 1 月，頁 34、35。
22 李建良，環境議題的形成與國家任務的變遷－「環境國家」理念的初步研究，憲法體 制與法治行政－城仲模教授六秩華誕祝壽論文集（一）憲法篇，1998 年，頁 280 以下。
23 Katz，Staatsrecht（前揭書），Rz. 552a。鍾秉正，從國家責任理論看「水土保持法」，月 旦法學雜誌，第 127 期，2005 年 12 月，頁 64 以下。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
25
晚近的環境政策所要求的不僅限於排除對環境具有威脅的危害，更進一步地，
積極於環境危險發生之前就應防止，並持續致力於基本自然生態之保護及美化。
此預防原則，與國際法層面所謂永續發展概念相當24，我國環境基本法第 1 條即規 定:「為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以 推動環境保護，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第 2 條第 1 項規定:「本法所稱環境，係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為 影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生 物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等。」
第 2 項規定:「永續發展係指做到滿足當代需求，同時不損及後代滿足其需要之發 展。」
我國憲法增修條文第 10 條第 2 項，並未對環境有所定義，就憲法欲保護之環 境法義內容，依據環境基本法第 2 條所訂之環境概念，也就是指影響人類生存與 發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括森林及自然生態系統。
基於環境國家之預防原則，保護對象亦包含後來世代期需要之發展的滿足。
關於獎勵造林事務，係以森林法作為主要依據，審視「森林法」第 1 條之立 法精神，其目的首在「保育森林資源」，其次則為「發揮森林公益」以及「經濟效 用」。同法第 3 條並宣示「森林以國有為原則」。故依法，國有森林雖得用於計畫 採伐、設置遊樂區等經濟利用行為，但關於林業之經營管理亦應以「國土保安長 遠利益」為首要目標。為了落實此一立法目的，該法提供主管機關對森林管制、
保護、經營與利用之規範依據，並將特定林區編列為「保安林」，採取公益導向之 管理模式。另外，森林如有荒廢、濫墾、濫伐情事時，依據森林法第 40 條之規定，
主管機關亦得向所有人「指定經營之方法」，並得命令其停止伐採以及補行造林。
24 陳慈陽，從二十一世紀環境國家之國家保護義務論中央與地方在氣候變遷調適立法的 憲法權限劃分依據與界限，台灣環境與土地雜誌，第 2 期，2012 年 6 月，頁 138。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
26
又同法第 42 條亦規定，公有、私有荒山、荒地編入林業用地者，主管機關得命令 所有人「限期造林」。機關並得對逾期不從者，施以「代履行」之處置方式。如此 積極之管制政策，從前述國家任務學理觀之，可謂「塑形功能」之具體表現。