第一章 緒 論
第一節 研究動機
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第一章 緒 論
第一節 研究動機
臺灣山地普遍山高水急，年平均降雨量多達二、五○○公厘，高於世界平均 降雨量八○○公厘，且降雨強度大，水流速度快，經常引發嚴重沖蝕，造成居民 生命財產鉅大損失，森林具有國土保安的公益功能，增加森林覆蓋面積，可以發 揮其水土保持功能，減輕天然災害之發生。面對全球環境惡化危機、氣候變遷威 脅，如何透過森林來保護生態系平衡與生物多樣性發展，是當今世界各國的共識，
更是諸多國際公約規範的標的。
溫室氣體大量排放引發「溫室效應」，全球溫暖化（Global Warming）已導致 日夜溫差變小、全年日照時數縮短、降雨強度增強等異象，使旱災、洪水、暴風 雨加劇以及使得飢荒與疾病增加。聯合國於1988年成立「氣候變化政府間專家委 員會」（Intergovernmental Panel on Climate Change ；IPCC），對全球氣候變化問題 作通盤的探討，其預計從1990年到2100年之間，全球氣溫將升高1.4℃至5.8℃。1大 氣中二氧化碳（CO2）濃度增加，是促進「溫室效應」最主要原因，如何降低CO2 濃度以減緩氣候變遷的衝擊，已為世界各國所共同關注的議題與努力的目標。森 林除了國土保安的公益效能外，亦能改善空氣品質，林木可吸收二氧化碳並釋放 氧氣，在大面積造林後可有效減緩溫室效應，加強造林。增加森林蓄積，正是減 少二氧化碳最有效的方法。
聯合國糧食和農業組織(FAO)2007年發表的「世界森林狀況報告」2指出，在2000
1聯合國環境署網頁http://www.grida.no/publications/other/ipcc_tar/?src=/climate/ipcc_tar/wg1/339.htm (2014 年 7 月瀏覽)
2聯合國新聞網 2007 年 3 月 13 日http://www.un.org/chinese/News/fullstorynews.asp?newsID=7428
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年到2005年期間，世界森林面積以每年730萬公頃的速度在減少，約相當兩個臺灣 的面積，從2000年到2005年，有57個國家的森林面積增加，同時有83個國家森林面 積減少。FAO發表的「2010年森林資源評估報告」3指出，世界森林總面積略超過 40億公頃(約占地球土地面積的30%)，相當於每人均0.6公頃。森林資源最豐富的5 個國家（俄羅斯聯邦、巴西、加拿大、美國和中國）占森林總面積的一半以上。
10個國家或地區沒有森林，而另外54個國家的森林不足其土地總面積的10%。
全球森林面積逐漸減少、氣候變遷、環境失衡和物種絕滅都是未來人類生存 環境所需面對嚴苛之挑戰，對全球大部分的國家而言，森林是它們重要的自然資 源，也是環境保護的最佳屏障。2007年亞太經濟合作組織會議決議，在2020年前 要再增加會員體區域森林覆蓋面積2,000萬公頃，臺灣為APEC會員體之一，如依國 土面積所佔比例換算，需增加造林面積為11,550公頃。
森林具有國土保安、生態保育、水源涵養及景觀維護等功能，有公共財性質，
公共財具有「搭便車」(free rider)特徵，使得不付費者亦得以享用，故私人少有自 願供應，常須政府介入。造林工作具有強烈的公益性質，為行政機關應辦業務，
而政府機關將不涉及對外行使公權力之業務委由民間辦理，可以在政府有限的人 力財力之下，透過社會資源整合提升效能。我國的造林工作，在民國四十年代即 有租地造林政策，日據時代因林木過度伐採，復育造林為當務之急，惟政府財力 及人力不足，故將部分國有林地放租予人民，透過民間力量，加速完成造林，承 租人須完成造林，並俟森林主副產物收穫後，繳交一定比例之分收金予政府。直
(2014 年 7 月瀏覽)
3 Global Forest Resources Assessment 2010，http://www.fao.org/forestry/fra/fra2010/en/
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至1975年行政院頒布林業經營三原則及1976年公布「臺灣林業經營改革方案」4規 定國有放租林地未完成造林者，應輔導完成造林，其餘除山地保留地外，不再放 租，然過去已放租者仍繼續維持租約關係，迄今有4萬多件、8萬餘公頃國有林出 租造林地。
民國85年賀伯颱風災後政府即大力推廣「全民造林運動」，結合政府與民間 力量進行造林綠化，以國、公有林租地造林、私有林造林、農牧用地造林及原住 民保留地造林等為對象，推動全面造林。新植造林業務自94年度停辦，林地回歸 其自然演替，以天然更新方式復育山林資源辦理，於97年度起推動「愛臺12建設」，
以12項優先公共建設再創臺灣經濟新奇蹟，其中第10項為綠色造林，以8年造林6 萬公頃為目標，藉以達成提高森林覆蓋率，並獎勵有心造林的民眾，造林獎勵金 不論山坡地或平地，每公頃20年間60萬元，至於平地休耕地造林，則依其土地性 質另行發給直接給付每年每公頃9萬元，20年每公頃核發180萬元，總計240萬元。
獎勵造林政策為政府鼓勵民間參與造林之重要措施，我國透過獎勵金方式鼓 勵民眾造林，目前的獎勵造林法令有「獎勵造林實施要點」、「平地造林直接給 付及種苗配撥實施要點」及「獎勵輔導造林辦法」等，性質上屬於給付行政，各 種獎勵造林政策，其名稱、對象、面積及獎勵金額度不儘相同，但期限均為20年，
經由造林檢測合格分次發放獎勵金，參與之民眾背負長達20年的行為義務，如違 反義務，獎勵金將被全數追回，有關獎勵金的性質及實務執行上出具切結書、廢
4 1975 年行政院指示林業經營之三項原則：1.應以國土保安之長遠利益為目標，不以開發 森林為財源；2.保安林區域應再予擴大，以加強水土保持；3.國有林地停止放租放領，縮 減木材標售處分，維護森林資源。1976 年臺灣省政府據以擬具「臺灣林業經營改革方案」
及其實施計畫，為臺灣林業資源之合理經營做了政策性之轉變。
http://cec.tesri.gov.tw/cec/index.php?option=com_content&view=article&id=147&Itemid=272
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止行政處分、公法上權利義務之繼受及返還請求權時效等時有爭議，有深入研究 之價值與必要。本論文欲檢視執行實務上所遇到的法律問題並試著檢視相關理論 學說，探討民間力量如何運用在造林業務上，一方面政府可以完成造林任務，二 方面運用民間力量結合休閒創造經營利潤，並嘗試提出建議。