第五章 獎勵造林相關行政法爭議問題
第五節 公法上權利義務之繼受
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第五節 公法上權利義務之繼受
第一項 土地移轉後造林義務之履行
現行獎勵造林法律關係維繫於原始「核准申請」之行政處分，機關遇到獎勵 造林人有違規或因其他原因無法履行義務時，須先撤銷或廢止造林處分後追繳發 給之獎勵金。惟在獎勵造林制度中有長達 20 年之權利義務關係，造林土地於這段 期間內如有因買賣、繼承或農地重劃而移轉所有權時，當事人即面臨造林義務應 如何繼續履行的問題。
林務局 94 年 11 月 29 日林造字第 0941658295 號解釋有關土地移轉後，獎勵 造林相關權利義務關係:「…參與獎勵全民造林之造林其造林木歸屬於該地林農所 有，為為達成全民造林國土保安、涵養水源、綠化環境及減輕天然災害之目標，
及依據獎勵造林實施要點第 7 點之規定，於獎勵年限內『造林獎勵金領取人應善 加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損﹔如有違背，
應加利息賠償已領取之獎勵金…』。至土地移轉買賣，其獎勵造林相關之權利義務 亦應隨之移轉，造林獎勵金之追繳對象應為該造林地之土地所有權人，餘請依民 法之規範辦理。」對於造林土地發生所有權移轉後，首先主張其行政法律關係應 當繼受。
旋於 95 年 3 月 20 日林務局以林造字第 0951740380 號函釋:「受獎勵造林人所 持有之土地，如發生所有權移轉，其行政法律關係繼受後，有關獎勵造林事項之 處理方式如下：繼受人願意繼續造林，並已領得造林獎勵金，如有違反獎勵造林 實施要點之情事，即負有返還造林獎勵金之義務﹔反之，經機關徵詢獎勵造林之
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繼受人，經其表明不願意繼續參與獎勵造林，且未曾領取造林獎勵金，則其非領 取獎勵金之人，依據本要點第 7 點規定，即不應負有造林及返還獎勵金之義務，
應向繼受前之原申請獎勵造林人追賠造林獎勵金。…復查，依森林法第 6 條及第 40 條規定，經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。如繼受人不願繼續 參與獎勵造林並領取獎勵金，林業主管機關仍得依相關規定，命其造林。是以，
凡原核准獎勵造林之土地如屬林業用地，應一併將森林法之相關規定向繼受人敘 明。…本局前於 94 年 11 月 29 日以林造字第 0941658295 號函釋處理原則，停止 適用 。」，主管機關考量到「承諾造林」之義務與「領取獎勵金」之權利卻僅發 生於前手與機關之間，該法律關係更未如抵押權之載明於土地登記文件，此對善 意之後手確有突襲之感。因此，前述函釋即明定機關應徵詢繼受人，如其表明「不 願意繼續參與獎勵造林」時，即應向原申請獎勵造林人（前手）追索已核發之造 林獎勵金。
為解決前述爭議，於民國 97 年訂定之獎勵輔導造林辦法第 13 條第 1 項即將 函釋意旨化為具體規定：
「經核准獎勵造林之土地，於獎勵期間所有權有移轉或承租契約終止時，造 林獎勵金領取人應主動通知受理機關，由該土地繼受人出具同意書，並辦理變更 手續；未完成變更手續或繼受人無意願者，獎勵金領取人應全數返還已領取之獎 勵金。」
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第二項 行政法上義務繼受問題探討
一、行政法上義務繼受之可能性
行政法上之義務，因義務人或法律關係之變動而發生繼受之問題，特別是在 當一行政處分作的後，因一定事實而發生權利義務變動之情事，如行政處分相對 人死亡，或將處分所涉相關標的物移轉予他人，則因該行政處分所生之權利義務 即會發生是否繼受之問題。早期學者多半將課予公法上義務之行政處分是為處分 機關與相對人間之一種特殊規範關係，因而認為公法上之義務具有高度屬人性，
故除涉及財產權之法律地位外，原則上不具可繼受及移轉之能力。
司法院 54 年 6 月 22 日台函民字第 3754 號即謂:「被繼承人死亡前所欠之稅 款，係公法上之義務，僅及於一身為原則，不在繼承之列，欠稅人死亡後，如遺 有財產，依財務案件處理辦法第 37 條之規定，法院自應對其遺產為強制執行，如 無遺產，則不得就繼承人之財產為強制執行，無適用民法第 1148 條之餘地。」再 者，關於針對繼受財產強制執行之範圓，行政執行法第 15 條規定:「義務人死亡 遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行。」此亦規定就義務人金錢給付 義務之強制執行僅得就其遺產為之。是以，如該公法義務僅得對遺產為之，似不 認其公法上之義務得作為繼承標的。80此種公法義務具有高屬人性之見解，漸受到 學者批評。時至今日，在行政法的領域，並非所有公法上之權利義務均具有高度 屬人性，從而行政法上之義務存有繼受之可能性，已成為行政法學上的通念。81
80 黃啟禎，干涉行政法上責任人之探討，收錄於「當代公法新論-翁岳生教授七秩誕辰祝 壽論文集(中)」，2002 年 7 月，頁 310。
81 李建良，行政法上義務繼受問題初探，收錄於李建良、劉淑範主編「2005 行政管制與 行政爭訟」，2006 年 12 月，頁 75 以下。
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我國實務對於行政法上權利義務繼受問題之操作，原則上多以義務內涵是否 具有「一身專屬性」此作為判斷基準，而典型行政法上繼受問題主要是稅捐債務 可否繼承之類型，就此，法務部 81 年 3 月 4 日法律字第 02998 號函:「凡被繼承人 所負之債務，不論係私法上之債務或公法上之債務，除被繼承人一身專屬之債務 外，依我國學者通說見解及參的日本國稅通則法第 5 條之立法例，均得為繼承之 標的。惟繼承人得主張限定繼承或拋棄繼承，俾免以其固有財產清償被繼承人之 債務。公法上之租稅債務具有財產性，而不具一身專屬性，故關於被繼承人公法 上之租稅債務，仍應依民法繼承編有關規定處理。」最高行政法院 92 年 9 月 18 日庭長法官聯席會議決議即認為:「被繼承人死亡時，稅捐稽徵機關縱尚未對其核 發課稅處分，亦不影響該稅捐債務之效力。此公法上之財產債務，不具一身專屬 性，依民法第 1148 條規定，由其繼承人繼承，稅捐稽徵機關於被繼承人死亡後，
自應以其繼承人為納稅義務人，於核課期間內，核課其繼承之贈與稅。」此上述 見解為多數司法裁判所援引。
二、租稅義務與罰鍰繳納義務之可繼性
釋字第 622 號解釋則以:「關於被繼承人死亡前所為贈與，如至繼承發生日止，
稽徵機關尚未發單課徵贈與稅者，應以繼承人為納稅義務人，發單課徵贈與稅之 部分，逾越遺產及贈與稅法第 15 條之規定，增加繼承人法律上所未規定之租稅義 務，與憲法第 19 條及第 15 條規定之意當不符。」為由，認為不應再援用前述該 等司法見解。
依稅捐稽徵法第 14 條第 1 條規定:「納稅義務人死亡，遺有財產者，其依法應 繳納之稅捐，應由遺囑執行人、繼承人、受遺贈人或遺產管理人，依法按稅捐受
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清償之順序，繳清稅捐後，始得分割遺產或交付遺贈。」對此規定之法律性質，
釋字第 622 號認為 :「被繼承人生前尚未繳納之稅捐義務，並未因其死亡而消滅，
而由其遺囑執行人、繼承人、受遺贈人或遺產管理人，於被繼承人遺有財產之範 園內，代為繳納。遺囑執行人、繼承人、受遺贈人或遺產管理人居於代繳義務人 之地位，代被繼承人履行生前已成立稅捐義務，而非繼承被繼承人之納稅義務人 之地位。」大法官採「代繳義務說」否認稅捐債務之繼承，並認為被繼承人生前 稅捐僅於遺產範圍內存續，繼承人非負擔自己債務，而係立於第三人之地位代為 繳納。釋字第 622 號解釋對於稅捐義務是否具有一身專屬性，並未加以說明，故 而無法了解大法官對此問題持何等見解。但本號解釋從稅捐稽徵法第 14 條規定 出發，認為繼承人僅負有限責任，有謂大法官應已意識到稅捐義務與被繼承人經 濟上負擔能力相連結問題。82
就罰鍰繳納義務，釋字第 621 號解釋認為，罰鍰處分後，義務人未繳納前死 亡者，其罰鍰繳納義務具有一身專屬性，至是否得對遺產執行，於法律有特別規 定者，從其規定。是以，行政執行法第十五條規定：「義務人死亡遺有財產者，行 政執行處得逕對其遺產強制執行」，係就負有公法上金錢給付義務之人死亡後，行 政執行處應如何強制執行，所為之特別規定。罰鍰乃公法上金錢給付義務之一種，
罰鍰之處分作成而具執行力後，義務人死亡並遺有財產者，依上開行政執行法第 十五條規定意旨，該基於罰鍰處分所發生之公法上金錢給付義務，得為強制執行，
其執行標的限於義務人之遺產。
82 陳清秀，稅捐債務可否繼承-評析釋字第 622 號解釋，台灣本土法學雜誌第 91 期，2007 年 2 月，頁 305。
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三、 行政法上繼受問題之思考模式
行政法上之責任，因責任發生原因之不同，可分為「行為責任」與「狀態責 任」二種，前者是經由人之行為引起，後者係因物之性質或狀態所致。前述責任 之內容，若經行政機關予以具體化，尤其課予一定之具體義務，一般稱為「具體 責任」或「具體義務」；反之，責任若未經行政處分予以具體化，則僅是一種抽象 存在於法規上之責任，稱為「抽象責任」行政法上義務繼受問題之思考模式，學 者提出主要應探尋法律有其特別規定，若無明文，則思考層次為:一、是否發生繼 受情事? 二、行政法上義務是否具有可繼受性(包括抽象義務之可繼受性及系爭義 務是否具有一身專屬性)? 三、系爭義務之繼受有無法律上之依據?83其概要及本研 究見解分析如下:
(一)是否發生繼受情事
即須檢視是否發生民法上個別或概括繼受情事，亦即是否存有足以發生權利
即須檢視是否發生民法上個別或概括繼受情事，亦即是否存有足以發生權利