第二章 臺灣森林資源及森林永續經營
第二節 森林經營理念之演進
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府提供造林者獎勵、補助有其必要性；再者，若以公私協力合作方式鼓勵民間參 與造林，則須由政府提供足夠誘因。
第二節 森林經營理念之演進
第一項 林業政策演進與森林經營計畫編訂
15臺灣林業機構之設置，始於清同治12年，清廷於臺灣墾務局下設置伐木局，
至日據時期，臺灣總督府下設置殖產局，民國34年10月光復後，臺灣省行政長官 公署於農林處下設林務局，接收臺灣總督府林政、營林等業務，後其間歷經多次 組織改組，民國78年7月1日由事業機關改制為公務機關，由原有之13個林區管理 處裁併為現制之羅東﹑新竹﹑東勢﹑南投﹑嘉義﹑屏東﹑臺東﹑花蓮等8個林區管 理處；另為森林資源調查及基本圖之測製，設一農林航空測量所。民國88年7月1 日配合省府組織調整，改隸中央為行政院農業委員會林務局，並自民國93年1月30 日起，承接行政院農業委員會林業處森林科及保育科之業務迄今，林務局司職林 務工作已逾60年。過去數十載臺灣森林經營的主軸落在伐木、造林生產事業上，
隨世界潮流及社會所需，近20餘年積極發展森林育樂及生態保育工作。
臺灣國有林事業區之經營計畫始於日據時期，首於1925 年起進行國有林土地 區分調查，區分為要存置林野即國有林事業地，準要存置林野即山地保留地，不 要存置林野即未固定用途之原野地，計三種；並自1927年起辦理施業案編訂調查，
將國有林事業地先後分編四十事業區，3,590林班，合計面積1,494,558公頃，立木
15 林務局網頁 http://subject.forest.gov.tw/web/publication/main_01-5-3.htm (2015 年 1 月瀏覽)
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蓄積 183,025,833立方公尺。
光復後（1945），原文山事業區納併原茶園保留地29,345公頃，改劃為文山、
烏來二事業區（民國52年），接管前日本京都帝大演習林地編為荖濃溪事業區（55 年），因大雪山林業公司之經營，原屬八仙山、大甲溪 2 事業區之部分林地編成 大雪山事業區（56年）；因此全省國有林事業地已增編為43事業區，4,045林班，
面積1,612,495公頃，立木蓄積 181,055,753立方公尺。
民國64年實施國有林事業區境界重劃暨林區經營範圍調整方案，依集水區整 體經營原則將全省國有林43事業區合併為37事業區，3,761林班，面積1,550,308公 頃，立木蓄積 189,956,260立方公尺。
第二項 法正林之經營理念
森林經營理念依據環境、時代的變遷以及學理的累積而發展，過去的森林資 源經營管理，由於當時的時代需要，強調森林經濟性的發展，以木材生產為主的 森林經營管理方式，發展出法正林的經營理念，造就大面積的人工林。所謂法正 林（Normal forest）就是理想的森林，或標準的森林。法正林亦譯「標準林」、「模 式林」、「正規林」，指實現永續利用的一種古典理想森林，這種森林是在各個 部分都達到和保持著完美的程度，能完全和連續地滿足經營目的。
西元前三世紀，孟子見梁惠王談仁政，說到：「不違農時，榖不可勝食也；
數罟不入洿池，魚鱉不可勝食也；斧斤以時入山林，材木不可勝用也。」《孟子‧
梁惠王》「斧斤以時入山林」，這是有感於木材需長時間培育，行仁政要適時節
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制伐採林木，在短期間掠奪最多的林木，反而造成森林過伐的惡果。斧斤以時入 山林的概念，到了兩千年後科學林業的時代，有了具體的實踐方法。十八世紀歐 洲的工業革命時期，人口漸增，木材是重要的民生資源，對建材、家具、薪炭燃 料等木材的需要增加，為解決木材短缺的問題，日耳曼發展出法正林（normal forest）
理論，即是預先設定某一可使林木長期收穫量最大或收穫價值最大的輪伐的週期，
此週期又稱為輪伐期(rotation age)，然後將森林依林地或林木分成與輪伐期相同的 等分，再分區分年伐採，並且伐後再造林。按這一作業方式可以分區輪流伐採森 林不已，並保持長期連續不斷的收穫，此即保續收穫(sustained yield)。舉例來說，
若某林地面積120公頃，而其林木適當的伐採樹齡是30年，則可將此林地劃分成30 處4公頃的小區，每年可伐採樹齡達30年的小區4公頃，伐後即種，則30年後此小 區的樹齡又屆30年可再伐採，如此則長久持續每年有樹齡30年面積4公頃的林地可 供伐採收穫。
保續收穫及輪伐作業的概念，即將森林做一時間與空間的佈署，逐年伐採已 屆可伐採年齡的成熟林木。在一個作業級內的森林，必須具備幼齡林、中齡林、
成熟林，並且面積相等，地域配置要合理，符合林學技術要求，具備最高的生長 量，使作業級內保持一定的蓄積量，實現森林的永續經營利用。此經營森林之理 論是以生產林木為第一優先，並要求木材長期安定供給。
法正林是森林實現永續利用的一種理想狀態，但現實林往往是各式各樣的，
很少像法正林模式那樣分布，它在導向法正狀態過程中要等待幾十年，特別是樹 種、齡級比較複雜的天然林。儘管如此，法正林學說對森林永續利用是有價值的，
年採伐量等於年生長量就能實現永續利用這個原理，這樣理想的森林結構對世界 各國林業經營都很有意義。法正林學說經過補充和發展，成為森林永續和均衡利
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用的經典理論。可是，這一時期理論的主要特點是強調為了滿足木材需要而進行 的森林資源之經濟效益利用，是以追求經濟利益為主的木材利用為目標，導致大 批同齡針葉純林的出現，造成地力嚴重衰退且破壞了森林的生態結構。
第三項 多目標利用之經營理念
因時代的變遷，部分木材材料被其他材料所取代，因此漸漸改變以往以木材 生產為主的森林經營管理方式。1960年美國西雅圖舉行的世界森林會議，決定森 林應有的五種功能，包括木材、水、牧草資源的供應、提供環境為人類遊憩與野 生動物之棲息，發展出多目標利用的經營理念。
臺灣早期由原住民於山區有輕微伐採林木之林業活動，接著中國清朝開始至 日據時代的林業活動主要以樟樹之伐採及提煉樟腦，鼎盛時期臺灣樟腦生產為世 界總產量之80％，日據時期其實除了樟腦以外，還有珍貴檜木之砍伐利用，砍伐 範圍為天然檜木林區，主要在阿里山、太平山、八仙山等三大林場，光復後，這 些林場為臺灣主要木材砍伐地點。16
1945年臺灣光復之後，同年12月成立臺灣省林務局，宣布施政方針，以保林 及造林兩項工作為主。1945年至1956年，臺灣省林務局改組為臺灣省林產管理局，
以多伐木、多造林及多繳庫為目標，推動「以林養林、植伐平衡」之政策，林業 政策以經濟性考量為主。1957年至1974年，依據第一次森林資源調查之資料，邀 請美國及臺灣林業專家學者多人，由農復會主導訂定「臺灣林業政策及經營方針」，
16郭寶章，臺灣林業五十年重點論述，科學農業，50 卷 1 期，2002 年。焦國模，林業政 策與林業行政，洪葉文化，2005 年。
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強調森林之經濟與保安效用並重，森林之年伐量於1972年達到1百八十萬立方公尺 之高峰。
1975年至1989年，由於世界環保意識抬頭，為順應國際趨勢，於1975年重新訂 定新林業政策-「臺灣林業經營改革方案」，包括三大原則：第一、林業之管理經 營，應以國土保安之長遠利益為目標，不以開發森林為財源；第二、為加強水土 保持工資握，保安林區域應再予擴大，減少森林伐採；第三、國有林地停止放租 放領，縮減木材標售處分，維護森林資源。依據上述三大原則，台灣林業經營改 革方案於1976年經行政院核定，規定每年伐木量以一百萬立方公尺，一萬三千公 頃為上限；造林不易成功地區不得伐木，伐木限制為小面積皆伐作業，著重保育 森林資源及國土保安。1989年林務局從事業單位改制為公務預算機關，進一步落 實國土保安、治山防洪、森林遊樂發展。
1990年之後，「臺灣林業經營改革方案」修訂為「臺灣森林經營管理方案」，
著重資源保育與環境維護，年伐木量限制在三十萬立方公尺以下，皆伐面積限制 在五公頃以下，天然林全部禁止砍伐，確立臺灣林業政策以國土保安、維護自然 資源及發揮森林資源多目標利用之經營理念。
第四項 森林生態系永續經營
生態系可定義為有機體的族群與牠們生存的環境，包括所有植物、動物、土 壤、水、氣候、人類及生命過程的交互影響。生態系是指所有動植物和其所處環 境所構成的共存共容、互相依賴、彼此影響的動態生活圈。
森林生態系經營是一種森林永續經營的的體系，將「人」置身於其中，視森
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林為一個完整的生態系，不僅考慮現代人對森林資源的需求和滿足，亦同時考慮 未 來 世 代 對 森 林 使 用 的 權 利 。 生 態 系 經 營 是 要 達 成 生 態 永 續 性 (ecologically sustainable)、經濟可用性(economically viable)、社會可接受性(socially acceptable)的經 營目標(Gilmore, 1997)。美國林務署將生態系經營(Ecosystem Management)定義為：
「生態系經營係以生態方法，融合了人民的需求及環境的價值，以達成國有林及 草原地的多目標利用經營，使國有林及草原地呈現出多樣的、健康的、具生產力 以及永續的生態系。」使森林的經營能為社會所接受，經濟上可行，同時又符合 生態原則
美國總統克林頓於1993年在太平洋西北區奧瑞岡州波特蘭市召開森林會議時，
即要求組成一個森林生態系經營評估小組(Forest Ecosystem Management Assessment Team, FEMAT)，訓令FEMAT依現有的最佳技術及科學資訊，以生態系的方式，依 據四個原則：(1)維持並回復生態多樣性，特別是老林分及演替後期的生態系；(2) 維持森林生態系的長期生產力；(3)維持再生資源的永續經營，包括木材及其他林 產物；(4)維持林區內的經濟活絡及社區發展。探討適應性經營與管理技術，提供 行政部門森林生態系經營的可行性方案及選擇最適方案。17
不同於傳統以生產木材為主要目標的森林永續利用，森林生態系永續發展要
不同於傳統以生產木材為主要目標的森林永續利用，森林生態系永續發展要