第五章 獎勵造林相關行政法爭議問題
第二節 獎勵造林與法律保留
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雖然民國64年政府政策已決定不再放租林地，惟政府若無政策原因需收回租 地，通常會予以續約。事實上，租期屆滿，政府本得收回租地，但林木若尚未伐 採，政府恐需補償承租長期投入之費用，是以，全面收回租地，政府須面臨龐大 財政負擔。故本文於最後，將探討民間參與造林工作之新模式，探討可能的發展 途徑。
第二節 獎勵造林 第一項 獎勵造林之意義及沿革
獎勵造林政策即政府鼓勵民眾從事造林，長期補助造林費用，並免費提供苗 木之政策。依據森林法第48條（民國93年1月20日修正公布）規定：「為獎勵私人、
原住民族或團體造林，主管機關免費供應種苗、發給獎勵金、長期低利貸款或其 他方式予以輔導獎勵，其辦法，由中央主管機關會同中央原住民族主管機關定之。」
即我國現階段對於造林獎勵措施之明文。
政府近二十年來為了推動國土保安、水源涵養、環境綠美化，先後透過「私 有林造林實施要點」、「臺灣省獎勵私有林造林實施要點」、「獎勵農地造林要 點」、「臺灣省獎勵私人造林要點」、與「全民造林運動」等等辦法及措施，獎 勵民間、臺糖、實驗林與退輔會在國、公有租地、私有林、及原住民保留地實施 造林。
追溯我國獎勵造林政策之沿革，可分為下列幾個進程：
一、行政院80年1月22日臺80農2877號函核定「獎勵農地造林要點」：
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(一)對象：農牧用地及其他得為造林使用之田、旱地目之土地，經農業主管機 關統籌規畫公告之地區為範圍。
(二)面積大小：10公頃
(三)獎勵金：總額依臺灣省林務局所核算公私有林平均造林成本之30%計算，分 2次核發(第2年及第4年)。
(四)造林期限：6年。
二、行政院85年10月7日臺85農字第34407號函核定「全民造林運動綱領暨實施計畫」，
依該計畫綱領第7點訂定「獎勵輔導造林實施要點」(附錄1)：
(一)對象：私有土地之個人或團體。國有林、公有林、實驗林等租地或合作造 林
(二)獎勵金：20年每公頃53萬元。
三、行政院90年8月31日臺90農字第050355號函同意「平地景觀造林及綠美化方案」， 計畫期程5年：91年1月1日至95年12月31日止：
(一)對象：山坡地以外之土地，造林面積應毗連2公頃，或同一地段毗鄰5公頃 以上且不受水旱田利用調整後續計畫基期年之限制，並位於一般農業區之 農牧用地或由地方政府規劃為「造林專區」之特定農業區之農牧用地。
(二)獎勵金：20年每公頃161萬元。(含休耕補助之直接給付，每年每公頃54千元，
20年共108萬元)
四、94年1月1日起「全民造林運動綱領暨實施計畫」停辦。惟已依「獎勵輔導造 林實施要點」受理案件，仍依該要點繼續檢測核發獎勵金，至20年期滿為止。
五、綠海造林計畫：農委會97年3月26日農林務字第0971740333號令訂定「綠海計 畫造林直接給付及種苗配撥實施要點」，將依「平地景觀造林及綠美化計畫」
規定辦理者，得接續辦理。
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六、平地造林計畫：農委會98年4月15日農林務字第0981740502號令修正「綠海計 畫直接給付及種苗配撥實施要點」為「平地造林直接給付及種苗配撥實施要 點」：
(一)對象：非山坡地，符合要點第4點所列區位者。
(二)面積大小：0.5公頃以上。
(三)獎勵金：20年240萬元(含休耕補助之直接給付「對地補貼」，每年每公頃9 萬元，20年共180萬元；60萬元獎勵金)
七、農委會與原民會於97年9月5日會銜訂定「獎勵輔導造林辦法」(附錄2) (一)對象：山坡地，辦法第4條所列區位。
(二)面積大小：0.1公頃。
(三)獎勵金：20年每公頃60萬元。
第二項 現行獎勵造林執行現況
目前獎勵造林依區位，分為兩種，區別與其適用法規如下：
一、造林地位於山坡地：適用法規為「獎勵輔導造林辦法」，1公頃期滿20年可領 取60萬。
二、造林地位於平地(農地)：適用法規為「平地造林直接給付及種苗配撥實施要點」， 1公頃期滿20年可領取240萬。
造林獎勵金之發放可區分為山坡地造林及平地造林，區別整理如表8。
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行政院農業委員會農林務字第 1001740884 號令 修正發布第 4、9、13、18 點條文及第 17 點附表)‧
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貼金額約為造林成本之75 %左右。66
至於山坡地符合休耕補助資格者，若參加獎勵造林計畫，20年每公頃60萬元之 造林獎勵金由林務局編列預算，20年每公頃180萬元之休耕補助，由農糧署編列預 算，20年每公頃亦可獲得240萬元之補助。（倘位於原住民保留地內之休耕農牧用 地，符合請領休耕補助規定者，其參與獎勵輔導造林計畫，20年每公頃亦可領得 240萬元）
自91年度起推動平地造林以來，據林務局統計，歷年來臺糖公司造林面積1萬 餘公頃為大宗，私有地造林面積僅3千餘公頃，顯見私有地主參與意願不高，原因 包含獎勵期限過長、造林後恢復農作使用較為困難、造林20年期間變數甚多等。
其中雲林縣面積約1千餘公頃，占私有地造林面積的1/3，係因臺塑企業提供10年期 對等補助130萬元之故。
因應地球暖化，氣候變遷，極端氣候造成山區國土破壞，配合國土保育政策，
林務局調整造林方向，朝向以山坡地、地層下陷區及環境敏感區優先辦理為要，
於102年停止受理20年平地造林新植案件，已核准之平地造林案件則持續撫育，同 時加強推動辦理20年山坡地獎勵輔導造林。另為活化農地，提高國內木材自給率，
降低依賴進口材，促進菇蕈、紙漿及合板、板材及木片製造等產業發展，依據行 政院核定「調整耕作制度活化農地計畫」推動6-8年短期經濟林，基上，政府對國 土保安及植樹造林政策並未改變，而是轉化為更有需要、更符合國土保育及民眾 參與意願的造林方式。
66 林國慶，平地造林政策之分析，農業經濟叢刊，第 8 卷第 2 期，2003 年 6 月。
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第三項 獎勵輔導造林案件辦理流程
民眾填寫山坡地或平地造林申請書，填具申請造林之地籍資料與苗木種類數 量，並依申請書說明檢附相關文件(土地所有權狀、他項權利證明書或承租契約書 影印本、身份證、印章)送欲造林地所轄之鄉鎮市公所(或林務局林區管理處工作站) 申請辦理，經會同現勘與審查後合乎獎勵輔導造林辦法或平地造林直接給付及種 苗配撥實施要點，最終發文核准申請案，並彙報林務局苗木需求後調撥核發苗木。
獎勵造林規定之工作流程:
一、整地
二、申請造林：
(一)申請人攜帶土地所有權狀、他項權利證明書或承租契約書影印本（須備 正本一併核送）、身分證、印章、獎勵造林種苗無償配撥申請書或獎勵 造林自備種苗申請書。
(二)鄉（鎮、市、區） 公所或工作站或林管處審查相關證件後配苗，申請人 領苗後造林。
三、檢測：
(一)鄉（鎮、市、區）公所或工作站或林管處於造林後一個月內進行檢測。 檢 測合格後製清冊（造林人需蓋章）核發造林獎勵金。
(二)造林二年後，由主管機關每年抽測。
(三)中央林業主管機關立於監督立場會同進行檢測、審核造林獎勵金提領清 冊及核撥造林獎勵金。
四、 二十年到期後完成造林義務。
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圖 7 獎勵輔導造林辦理流程
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害等不可抗力因素所導致者，不在此限。」如此看來，不論是依據獎勵造林實施 要點還是獎勵輔導造林辦法之規定，機關之作為似非僅「發給獎勵金」字面上之 授益處分，而可能係搭配獎勵造林人特定作為義務的「附負擔之處分」，甚或因 為簽訂有書面承諾而形成「行政契約」之法律關係。其間之定性仍有探討之必要。
第四項 面臨問題
愛台 12 建設之綠色造林計畫自民國 97 年推動，計畫目標推動獎勵平地造林 新植 21,100 公頃，山坡地新植 3,500 公頃67。至 101 年止，平地造林新植合計 15,627 公頃，獎勵山坡地造林自 97 年至 101 年合計 2,607 公頃，97~101 年新植造林合計 18,234 公頃。68執行面積未如預期，原因可能是獎勵造林主要推動對象為私有地，
是否參與造林，係地主自由意願。推動平地造林之土地獎勵區位以農地為主，造 林屬「降限利用」，非農民首選，私有地地主釋出土地參與造林意願不高。又，農 地農作使用為一般農民固有思維，其種植管理集約精緻，少數農民不願改變耕作 習慣，無法接受農田改以粗放之造林作業。再者，山坡地獎勵輔導造林之造林獎 勵金 20 年每公頃 60 萬元，部分民眾及民意代表認為，應與平地造林之造林直接 給付相當，因造林之誘因不足，97 年至 101 年造林面積僅 2,607 公頃。另獎勵造 林期間 20 年，因參與造林期間農民每年僅領取固定獎勵金，且 20 年期間時間過 長，內在、外在環境變數甚多，如土地移轉、繼承、颱風、木材價格等，部分農
67 愛台 12 建設總體計畫，頁 113，國家發展委員會 http://www.ndc.gov.tw/m1.aspx?sNo=0012702。
68 植樹造林計畫 102~105 年(第二期)中長程計畫，頁 21，
http://www.forest.gov.tw/public/Data/311259272171.pdf
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民望之卻步。
又，造林「獎勵金」應不純然屬於「授益處分」性質，在獎勵造林制度中衍 生出長達 20 年之權利義務關係，造林土地於這段期間內如有因買賣、繼承或農地 重劃而移轉所有權時，當事人即面臨造林義務應如何繼續履行的問題。又現行獎 勵造林法律關係僅維繫於原始「核准申請」之行政處分，機關遇到獎勵造林人有 違規或因其他原因無法履行義務時，應追繳發給之獎勵金，並須先行撤銷或廢止 核准造林處分。此時又往往因罹於行政程序法第 121 條與 124 條的兩年除斥期間，
以致機關無法消除長達 20 年的法律關係，更無法追回獎勵金。
綜上，在氣候變遷、災害頻傳的現今，森林彷彿是土地的保護傘，為求增加 森林面積，政府花費龐大的經費在臺灣各地造林，獎勵造林措施具有促進地主經 營林業之參與意願，減輕造林者成本籌措之負擔及提高經濟誘因之功能，卻也有 些時候引起外界有砍大樹種小樹的誤解。平地造林補助經費比山坡地多了四倍，
林農怨嘆有差別待遇，又平地造林雖有高額補助，然對農民而言，20 年的造林契
林農怨嘆有差別待遇，又平地造林雖有高額補助，然對農民而言，20 年的造林契