第四章 農村社區自主治理案例分析與實證
第二節 社區發展課題與治理實況
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第二節 社區發展課題與治理實況
1999 年 9 月 21 日凌晨一點鐘，台灣發生了百年來最大的地震，震央就 在中寮鄉與集集鎮的中間地帶。這次大地震不僅造成了這個貧瘠的農業鎮 鄉莫大的傷害，居民死傷慘重，許多居民生活頓失所依，心靈更是惶惶不 知未來將如何重生。這次的強震造成中寮鄉全部的公共建築與基礎設施幾 乎全毁，更造成居民生命財產嚴重的損害，總計全鄉房屋全倒 2,528 戶，
半倒 1,417 戶；死亡人數 180 人，重傷 25 人；田園崩塌及土石掉落損毁農 作面積則無以計數。鄉民們面對著殘破的家園與死去的親人，重建之路遙 遠且建設經費無著，更是茫茫然而不知未來將如何生活。
地震發生之後，南投縣的交通運輸、民生基礎設施及對外的聯繫管道 完全為之破壞，中央政府在測知地震強度為百年之最，研判南投縣災情必 定極為嚴重，立即動員各界的力量開始組成救難組織協助災區緊急救助。
但在對外道路中斷、通訊設施損毁的情況下，救難工作進行極為困難。中 寮鄉因位處山區，對外連繫更是困難，直到地震後的第四天，救難人員與 物質才進到中寮鄉。在這與外隔絶最艱困的四天當中，接連而來的大小餘 震不計其數，中寮鄉民卻無法向外救援或避難，受困於鄉中的居民在維生 系統完全毁壞下，只能利用簡易的就地取材與從廢墟中挖出的殘存用品維 持生存，並將死傷鄉民做最簡單的安置與治療，這時鄉親近鄰的相互扶持、
彼此鼓勵與自力救濟成為渡過難關的唯一依靠，這種慘痛的經驗也讓中寮 人深刻地體會到集體合作的重要與價值48。
在政府動員全國各界之力投入救災，救災人員與物質迅速進入中寮鄉，
從組合屋的興建、生活物質的發放及受害鄉民的安置等，暫時解決了基本 生活之需。隨後來自國內各大專院校、民間社團亦紛紛進駐重建區49，協助
48 龍安村即是在九二一隔天在村長的號召下，將村內所有可吃的食物集中，由村中村 長夫人帶領村中婦女共同炊事、集中開伙供應三餐，後續各界送來的援救物資也都 採集中管理、統一供應的方式分配給村民。為了怕被外人留下災民的形象，集中開 伙的方式在地震後維持了兩、三個月才散伙。這項互助的經驗後來更發展為老人送 餐的社區服務，建立了老人公共廚房，由村中的義工負責為村人老人料理三餐。
49 九二一災後進入中寮的外來團隊很多，在宗教團體方面，包括：慈濟功德會、中華 佛光總會、基督教長老教會、中華基督教救助協會、一貫道、法鼓山文教基金會等 單位；在大學團隊方面，包括：東吳大學、中原大學、東海大學、中興大學、政治 大學、台灣大學、朝陽大學等；在公部門救援團隊方面，有台南市政府、台北市政
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地方居民重建工作的推動50。同時，行政院亦將九二一重建委員會設於中興 新村，就近協助各項重建計畫的執行。本文研究對象雖是以中寮全鄉為範 圍，但觀察的重點主要集中於社區治理工作較具有成效的南中寮的永平村、
八仙村、和興村及北中寮龍安村為重點。
本文分析說明方式將以時間向依次分為重建與社區學習、產業轉型與 生計再造以及資源整合與自主治理三個階段。
一、損害重建與社區學習階段（1999 年 9 月～2000 年 12 月）
地震之後鄉民們最重要的問題是儘快將家園重建起來，讓生活與 生計早日恢復往日的平靜，然而在鄉公所從未有處理過這種重大災害 的經驗，受限於既有行政組織的人力，無法給予村民立即且有效的協 助，而且鄉公所的職員也多半本身也是災民的情況下，災後的第一時 間外來團隊乃成為地方居民重建工作中最重要的依賴對象。地震之後 進入中寮鄉長期協助重建的外來團體主要有中原大學築團隊（簡稱
「中原建築」）、東海大學建築團隊（簡稱「東海建築」）、果然工作室
（簡稱「果然」）、中華民國資源交流協會（簡稱「交流協會」）四個 團隊，初期外來團隊在沒有預定的協助對象之前即進入中寮，視各村 受災情況及實際需要再展開重建協助的工作，最後在各別與地方居民 接觸後，形成「中原建築」與「交流協會」以南中寮十一村的重建及 社會服務為範圍，而「東海建築」與「果然」以北中寮七村為協助範 圍，分別展開與居民的互動交流及協助工作。
「交流協會」在中寮對外交通打通之後進入中寮，迅速瞭解各方 進來的單位團體的性質和工作，協助鄉民處理外來緊急救援物質的安 置和鄉民的安頓工作，與鄉民們建立了緊密的互動關係。「交流協會」
爭取到臨時鄉公所附近的一個小貨櫃屋，佈置了可供意見交談與分享
府、國軍部隊等；在社會團體方面，有中華民國資源交流協會、果然工作室、鳳邑 赤山工作室、世界展望會、全景傳播文教基金會、台南市金華社區發展協會等。
50 外來團隊協助的工作定位往往與本身的專長或興趣有關，例如公部門救援團隊主要 提供公共行政機能的支援與道路水電管線的搶修；宗教團體對於兒童、青少年、老 人、貧民等弱勢族群的社會服務工作著力較多，也提供了大量的臨時住所與社區服 務；大學團隊則各依其專長提供專業協助，相關領域包括建築、社會工作、公共衛 生、法律諮詢等方面；其他社團更反映了專長取向，舉凡紀錄片拍攝、社區總體營 造、農產品運銷、發行社區刊物等。（林逢展，2002）
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的「荼坊」空間，以此一空間為據點邀請關心中寮的居民和外來的協 助團隊交換想法，鼓勵對公共議題的討論對話。後來「交流協會」在 永平街租借彰化客運公司閒置的宿舍，整理後作為辦公室、茶坊，一 間作為教室及會議空間，另一間借給「中原建築」及「東海建築」作 為工作室。「交流協會」將這三間小屋漆上不同顏色，名之為「三色 小屋」，並以此為基地與北中寮的村民共同討論建立「自主的終生學 習體系」的共識，舉辦了一系列的教育學習課程，並且研發了植物染 手工藝的技術，以及成立「中寮之友」51的農產品行銷通路。
由中原大學建築系喻肇青教授帶領的「中原建築」與羅時瑋教授 領導的「東海建築」等規劃專業團隊，進入中寮的初期是協助政府進 行地震受災情形調查的工作，在深入瞭解地方受災情形之後，發覺居 民在家屋重建上面臨了許多困難，包括地政、地權、建築、重建貸款 等，都不是長期務農的村民所能解決的，因而在調查工作結束之後，
兩所大學的師生們仍繼續留在中寮鄉協助重建的工作。其中「中原建 築」以南中寮為範圍，「東海建築」以北中寮為範圍，分別進入各村 舉行「社區重建論壇」，與村民們面對面溝通討論，一方面解決村民 們在重建方面的專業問題，一方面宣導「整體規劃」與社區營造的觀 念，「中原建築」更協助中寮鄉都市計畫的變更與都市更新計畫的擬 定工作，希望能在這次重建的過程中提升社區環境品質。
1999 年 12 月初，農委會水保局針對農村地區硬體設施的復建問 題，提出「農村聚落重建計畫」52，劃定符合條件的「農村聚落」委 託專業團隊進行聚落內公共設施的硬體復建規劃工作，僅中寮一鄉便 有 19 處之多。在這項重建計畫中，「中原建築」負責義和村的「甲頭 埔鄉村區」以及八仙村的「馬鞍崙鄉村區暨台鹿坑聚落」兩個規劃案；
51 「交流協會」運用既有的協會網絡，在台北成立「中寮之友」的參與計畫，由協會 的成員向外邀集台北市民參與協助中寮的產業經濟，加入的會員每月向中寮共冋訂 購一定金額的農產品。
52 該項計畫是以聚落內需有 15 戶以上願意參與集體規劃的聚落，劃設為一個「農村聚 落區」，居民必需組成農村聚落重建推動委員會參與推動各項重建工作，由水保局委 託專業團隊整合居民、地方政府及村里長意見進行規劃。每一農村聚落區的硬體設 施預算最高為 5,000 萬，以五年為期，按規劃項目的優先順序逐年撥款補助。另外，
以每戶最高 20 萬元的家屋重建補助（針對全倒戶），以及每戶最高 10 萬元的房屋修 繕補助（針對半倒戶）。
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「東海建築」負責龍安村的「龍眼林鄉村區暨圓仔城聚落」以及跨內 城、清水兩村的「內城鄉村區暨清水鄉村區」兩個規劃案。同時，兩 團隊因為與地方居民的熟悉關係，亦協助整合其他規劃團隊的規劃工 作。之後兩團隊又分別協助推動了八仙村與龍安村的社區總體營造，
及共同完成了「南投縣中寮鄉災後重建綱要計畫」，甚至「中原建築」
的駐地工作站至今仍留在當地協助居民解決有關重建上的困難。
「果然工作室」是台中的文化工作團體，在九二一地震發生之後，
幾位成員分赴災區各處攝影紀錄，而後擇定中寮鄉作為協助的對象，
初期自行籌資發行社區重建刊物《中寮鄉親報》，以建立鄉民對地方 文化的認同、記錄災後重建事蹟與過程，以及鼓勵鄉民的奮鬥意志為 主旨，因而在中寮重建初期的各種集會與活動，都可見到「果然」工 作人員的身影，他們對全中寮的人際網絡關係及重建工作進展的瞭解 也極為深入。在 2000 年初，「全國民間災後重建聯盟」（簡稱「全盟」） 開始在災區尋找在地工作團隊合作的方式，設立「災區聯絡站」以建
初期自行籌資發行社區重建刊物《中寮鄉親報》，以建立鄉民對地方 文化的認同、記錄災後重建事蹟與過程，以及鼓勵鄉民的奮鬥意志為 主旨，因而在中寮重建初期的各種集會與活動，都可見到「果然」工 作人員的身影，他們對全中寮的人際網絡關係及重建工作進展的瞭解 也極為深入。在 2000 年初，「全國民間災後重建聯盟」（簡稱「全盟」） 開始在災區尋找在地工作團隊合作的方式，設立「災區聯絡站」以建