社區自主治理成果評量

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第五節 社區自主治理成果評量

一、集體行動與社區治理效果

住宅社區居民參與社區自主治理的決策選擇，主要是受「公寓大 廈管理條例」的規範，包括參與區分所有權人會、負擔管理維護費用、

對公共安全公共衛生與公共安寧維護義務，及對相關建築管理令遵守 之義務。因此居民並無不參與社區治理集體行動的權利或排除承擔應 有義務的自由，若違反「公寓大廈管理條例」規定之責任與義務，將 會遭受公權利的懲罰。換言之，居民若不參與社區治理的集體行動，

雖然仍可以享受社區治理的效益，但將遭受政府的懲罰，其損失的成 本將會超過搭便車機會主義行為所獲得的短期利益，這種解決集體行 動困境的方式類似於第二章第一節所述的「類型四：以外部政府實施 管制的賽局模型」，其特點是強迫所有人參與集體行動，企圖解決搭 便車的問題，但關鍵因素是必須政府有充足的資訊可以有效的對搭便 車者施以正確的懲罰，否則仍將具有搭便車的賽局報酬結構的可能。

在百年大鎮社區的住戶當中，企圖搭便車享受社區治理效益卻不 願盡負擔管理費的住戶，在 2000 至 2001 年間社區發生管理委員會合 法性爭議時期，曾經高達 1600 餘戶（含建商持有 620 戶）住戶拖欠 管理費達半年以上，欠繳戶佔總住戶數 60%，導致社區管理委員會無 力支付公共用電的費用及管理公司的委託費用，嚴重影響社區居住的 安全與環境公用設施的維護品質。其後在區分所有權人重新選出合法 的管委會平息爭議之後，管委會的運作重新正常化，在管委會與管理 公司運用各種柔性手段極力向欠費住戶追繳，終將欠繳費用住戶大幅 降低至 750 戶（建商持有 360 戶）左右。

制度規則雖然可以對違規者施以懲罰，以解決搭便車所造成的集 體外部損失，但懲罰的有效性仍相當程度的影響集體行動效果，例如 懲罰規則執行成本的高低及懲罰的時效性等，若無法立即而有效的對 違規者施以懲罰，搭便車行為仍將無法完全禁止，甚至造成負面的示 範效果，對自願遵守規則義務者亦不公平。「公寓大廈管理條例」第

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二十一條及第二十二條訂定對積欠社區公共基金者之催討程序與強 制出讓要件，但依法執行時須經相當時間才能達到強制繳納費用的效 果。百年大鎮社區對積欠管理費達一定期限（一年）住戶的催繳程序，

須經公告、電話通知、律師寄發催繳函，若住戶仍未向管委會繳納費 用，最後才由管委會委託律師提出告訴，訴請法院協助追繳應納費用。

除非追繳過程中住戶自知無可遁逃，自動向委員會補繳管理費，否則 經由訴訟程序而獲得強制執行的時程動輒一、二年，執行成本更是高 的驚人。百年大鎮社區至 2003 年 6 月為止，住戶欠繳管理費用總共 高達 66,273,354 元，其中建商欠繳費用 43,136,883 元，一般住戶欠 繳費用 23,136,471 元。管委會則於 2002、2003 年分別對欠繳超過二 年費用的住戶共 88 戶提出告訴，所花費的追繳成本高達 170 萬元（含 行政作業及訴訟費），而何時可收到這些追繳費用則尚未可知。

至於原社區建商因發生財務危機，目前建商所持有的財產幾乎全 部遭到銀行的查封，因此建商所積欠的管理費未來可能完全無法追討，

則這些成本將全部由社區住戶負擔，對守法的社區住戶顯然並不公平，

同時也影響社區環境維護的品質。

雖然政府法令規定解決了住宅社區自主治理的經費籌措問題，但 多數的住戶卻抱持著「既然繳了費用，就應該享受服務」的心態，對 社區發展治理工作的關注或參與並不積極，這可由歷屆區分所有權人 大會的出席率偏低，及居民自願擔任社區委員的人數過少等情況看出。

歷屆區分所有權人大會都必須動員熱心住戶向鄰居徵求委託書，才能 勉強超過 1/4 的出席人數門檻，而全社區總共 36 位社區委員的名額 也經常不足額。總體而言，百年大鎮社區居民參與社區自主治理的情 況，主要是依賴少數熱心住戶對公共事務的參與及推動，就社區總戶 數的比例而言，真正參與社區治理事務的住戶比例尚不足 20%，因此 社區治理的成果大部份呈現在硬體建設與基礎設施既有狀態的維護 方面，至於鄰里網絡的聯繫、居民互助及互動關係、以及社區意識文 化的培養上，只能在小範圍的各棟大樓或個別區域內產生，而關係到 全社區更積極的社區建設發展方面便不容易有大幅度的突破。

基本上，社區基礎設施不僅僅限於物質基礎設施，物質基礎設施

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是發展的重要條件，但是社會基礎設施也是社區可持續發展的重條件，

而社會基礎設施是由制度構成，制度就是人及其規律性和重複性的互 動模，它使投入轉化為產出，因此社會基礎設施本身也是種資本形式

－社會資本（Ostrom,1993）。當制度規則未能明確規範社區自主治理 的績效與內涵時，社會資本將成為督促代理人累積治理績效的有力因 素。由百年大鎮的社區治理與集體行動效果觀之，社區基礎設施的物 質資本明顯有累積的效果，但社會資本的累積效果並不明顯。由百年 大鎮社區管理委員會成立以來，歷屆管理委員會的治理續效主要還是 決定於該屆社區委員的態度與理念，當多數社區委員的服務熱忱高而 理念確實時，該屆委員會的治理績效便較明顯；反之，若該屆社區委 員只願意依慣例執行社區事務的推動時，當年度社區治理績效便不明 顯。換言之，百年社區居民對社區治理績效的參與及監督力量尚不足 以促進社區穩定而持續的發展。

二、規則的執行與監督、懲罰

住宅社區居民自主治理的生活規範主要是依據「公寓大廈管理條 例」、社區居民自訂的生活公約，以及其他相關法規如建築法、消防 法、道路交通管理條例等。百年大鎮社區居民自第一屆管理委員會成 主之後，陸續訂定的「百年大鎮社區住戶規約」暨相關管理辦法則成 為社區居民主要遵守的生活規範，這些由社區居民所同意的規約與辦 法，基本上是以百年大鎮社區環境特性與居民生活方便性需要所制定 的，大體上是可以為居住居民所共同接受的。若居民對社區規約或管 理辦法規定事項認為有不合適之處，可以要求代表該區的社區委員向 管理委員會提案修訂，其中除「百年大鎮社區住戶規約」的修改須再 經由區分所有權人會議同意之外，其他屬社區內規性質的管理辦法只 要經管理委員會討論通過後即可修訂。因此，百年大鎮社區自主治理 工作已具備了克服集體行動的二階困境－制度提供－的機制，制度規 則的內容是能夠符合社區實際發展需要，並且達到維護居民共同利益 目標的需求，同時任何居民均可以對社區管理規則公平的參與意見的 提出。

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百年大鎮社區主要是由社區服務管理人－總幹事協同管理公司

－負責執行相關法令的實施與違規的監督，若有住戶或個人發生違反 社區相關管理法令與規約之行為者，由社區服務管理人出面制止或勸 導，如若仍然無效或情節重大有立即危害其他居民安全、安寧或衛生 者，則向地方政府相關主管單位舉報。此外，在百年大鎮社區居民們 對其他住戶的違規行為，亦會基於自身權益或社區公益的因素相互監 督，發現違規行為時會主動向社區服務管理人反應，要求管理人排除 或制止，例如違規隨地停車或佔其他人車位、車輛不依規定進入人行 徒步空間、違規興建建築突出物或招牌、隨意堆置雜物、寵物管理不 當影響安寧及衛生等行為，經常是由住戶主動向社區服務中心反應，

要求社區服務管理人處理⁶¹。因此整體而言，百年大鎮社區住戶違規 行為是可以有效的監督，克服集體行動第三階困境的難題。

一般社群對群體中的個人違規行為最有效的懲罰方式是取消其 參與社群的資格，但在住宅社區中住戶受到財產權保障的情形下，社 區管理人並無權限制違規住戶使用任何社區設施的權利。因此，嚴格 而論，社區治理工作上對違規行為的制止或懲罰，在社區服務管理人 不具備公權力行使權的情況下，是缺乏有效的懲罰工具的，通常只能 以柔性的道德勸導，或形成社居鄰里壓力，要求停止違反規定的行為 繼續發生，社區管理人是無權將住戶違規行為強制排除的。例如社區 某些住戶將自家地下車庫作為儲藏室使用，車輛則違規停於車道旁，

影響其他住戶通行的安全，社區管理人只能不斷地在違規停放的車輛 上放置勸導單或當面與住戶溝通，提醒車主注意違規行為，但卻難以 有效防止違規行為的繼續發生。因此，在社區生活公約的執行上，大 部份要靠住戶的社區共識與自我行為規範才能有效降低違規行為。

另外，社區住戶亦會有違反政府其他法令規定事項，社區服務管 理人通常會先行與住戶溝通，若住戶仍不願停止違規行為，社區服務 管理人則繼續向地方政府主管單位舉報，請求地方政府派人處理。最

61 社區服務中心及中控中心均設置「居民意見登記簿」登錄當日居民所反應之意見及

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