美國新貿易政策下推動勞動基準的策略

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第三章 美國自由經貿協定下的核心勞動基準

第一節 美國新貿易政策下推動勞動基準的策略

美國藉由給予貿易上的優惠來推動勞工基準，使貿易和投資政策與勞動人權 的議題更進一步的緊密連結，其措施於 1994 年以前大多體現於美國給予開發中 國家的普遍 性優惠制 度（ the Generalized Systems of Preferences, 以下簡稱 GSP），根據美國一九七四年貿易法第 502 條 b 項 2 款之規定，可享有普遍性優 惠之國家必須符合下列條件，其中第 7 項條件即為要求受惠國應已採取或正在採 取措施以提供國際承認之勞工權益⁸⁵。除此之外，若美國總統欲以其裁量權指定 未被列入普遍性優惠清單的國家作為可享受普遍性優惠制度之國家時，所應考慮 的七項條件之一，亦與開發中國家是否已經採取措施以提供國際上承認的勞工權 益息息相關⁸⁶。至 1984 年美國國會延長普遍化優惠制度時，明揭美國實施此制 度的目的包括：「促進開發中國家之間的更多貿易機會、增加對於智慧財產權實 施的保障以及給予勞工國際間承認之勞工權益等⋯」，都是美國採取普遍化優惠 制度時所欲達成的目標⁸⁷。

美國政府透過審查「國務院各國人權措施年度報告」（the State Department annual Country Reports on Human Rights Practices）、美國國際貿易委員會（US International Trade Commission）、美國大使館及領事館的報告，來監督被授與優

85 Section 502 (b)(2).

86 李貴英，美國對開發中國家提供優惠性措施之研究，政大法學評論第六十九期，頁 260-263

（2002 年）。

87 Generalized System of Preferences Renewal Act of 1984, Pub L. N. 98-573, § 501(b) 98 Stat. 3091 (1984), codified at 19 U.S.C. § 2461(b).

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（Bipartisan Trade Promotion Act of 2002）係美國國會授權行政機關在符合事前授 權及事中監督的前提下，得於對外貿易完成後，由國會進行限時包裹表決，故當 promote respect for worker rights and the rights of children consistent with core labor standards of the ILO (as defined in section 3813(6) of this title) and an understanding of the relationship between trade and worker rights; …”.

91 Bipartisan Trade Promotion Authority, §3802(b) (11) Labor and environment: “… (A) to ensure that a party to a trade agreement with the United States does not fail to effectively enforce its environmental or labor laws, through a sustained or recurring course of action or inaction, in a manner affecting trade between the United States and that party after entry into force of a trade agreement between those countries; … (C) to strengthen the capacity of United States trading partners to promote respect for core labor standards (as defined in sec- tion 3813(6) of this title);”

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款再一次強調美國政府應在談判時致力於在貿易協定中建立諮商機制，以提升美 國的貿易對手對於核心勞動基準的執行與尊重，並將結果對國會報告⁹²。由上述 條文可知在美國的貿易政策中，FTA 下維持並提升對手國對於核心國際勞工基準 的簽署及執行是重要的貿易目標。後來國會於 2007 年達成「兩黨貿易協定」

（Bipartisan Trade Deal）作為展延 2002 年貿易授權法案的條件，在本協定中進 一步強化勞工條款的執行力，要求美國行政機關在對外簽訂自由貿易協定時，該 FTA 的簽署國承諾並實踐 1998 年 ILO 宣言中的勞工權益，且勞工權益相關條款 的制定需與 FTA 中其他條款具有相同的執行效力⁹³。

美國國會圖書館在 2014 年所發表一份分析報告中，將美國自 1993 年以來對 外所簽訂的自由貿易協定，根據勞工條款實質的執行力及在 FTA 中適用爭端解 決機制的方式，將自由貿易協定分成了四種模式，模式一是美國最早納入勞動基 準的北美洲自由貿易協定（North America Free Trade Agreement, NAFTA），其勞 工條款係以附加協定的方式呈現且與一般的商業爭議不同，僅適用在附加勞工協 定下的爭端解決程序；模式二則為美國及約旦的自由貿易協定，自此協定開始勞 工條款被放入協定本文中，不再以附加協定的方式呈現，並與其他條款適用相同 的爭端解決程序，於模式二中勞工權益的定義為「美國於國際上所承認的勞工權 益」（U.S. internationally recognized worker rights）；模式三是指美國與智利、新 加坡、中美洲等不同國家所簽訂的自由協定，模式三的協定中僅包含一條具有執

92 Bipartisan Trade Promotion Authority, §3802(c) Promotion of certain priorities: “… (2) seek to establish consultative mecha- nisms among parties to trade agreements to strengthen the capacity of United States trad- ing partners to promote respect for core labor standards (as defined in section 3813(6) of this title) and to promote compliance with ILO Convention No. 182 Concerning the Prohibition and Immediate Action for the Elimination of the Worst Forms of Child Labor, and report to the Committee on Ways and Means of the House of Representatives and the Committee on Finance of the Senate on the content and operation of such mechanisms;…”.

93 Office of the United States Trade Representative, Bipartisan Agreement on Trade Policy (Bipartisan Trade Deal), available at https://www.fas.org/sgp/crs/misc/RS22823.pdf.

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行力的勞工條款，且在這些條款中，勞工權益的定義雖然係指會員國境內與國際 上所承認的勞工權相關的法律，但在對於會員國課予的義務卻倒回現行前述法律 的執行，而不要求會員國盡力達到國際水準，相較於模式二的美國與約旦所簽訂 的自由貿易協定，反而對於勞工權益的保護程度較低，但模式三值得注意的係當 中的 CAFTA-DR 是截至目前為止，美國第一個透過 FTA 下的爭端解決機制來處 理的案例；模式四則是於 2007 年兩黨貿易協定後所正式批准的自由貿易協定，

模式四不僅勞工條款與一般商業條款適用相同的爭端解決程序及執行力，且明確 在條文中將勞工權益定義為 1998 年 ILO 宣言所提及的核心國際勞動基準，並要 求締約雙方皆具有使其國內的勞工法規符合核心勞動基準的義務，相較於前面三 個模式，不僅具有更明確的內容、更明確的勞工條款的內容外，亦課與締約雙方 更高的義務⁹⁴。

觀察四個模式的變化可以發現從 1992 年模式一到 2002 年的模式二，勞動基 準的定義從國內的勞動法提升至國際上所承認的勞工權益，且將其放入本文要求 會員國遵守國際義務，並令勞工條款得適用爭端解決機制，此一變化相較於模式 一有不少的進展。惟 2006 年的模式三中，雖與模式一相比勞工權益的範圍擴大 納入結社自由及團體協商等核心權利，但要求會員國遵守的義務卻從要求締約方 遵守其在 ILO 下的義務，再度倒回僅要求會員國執行與國際上承認的勞動權相 關的內國法，可以發現其實美國的 FTA 政策在勞工條款這一塊在模式二到模式 三的期間仍搖擺不定，直到 2007 年兩黨貿易協定後的模式四，對於勞動基準的 定義及適用爭端解決的程序才進一步的確定。

94 MARRY JANE BOLLE,OVERVIEW OF LABOR ENFORCEMENT ISSUE IN FREE TRADE AGREEMENTS 3 (2014), available at https://www.fas.org/sgp/crs/misc/RS22823.pdf.

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根據上述的分析，本文挑選第一個納入勞工條款的模式一 NAFTA 來觀察條 文 的 規 範 及 對 後 來 後 續 FTA 納 入 勞 工 條 款 的 影 響 ， 其 次 挑 選 模 式 三 的 CAFTA-DR，觀察其作為美國第一個在 FTA 下透過爭端解決機制處理勞工爭議 協定，整體條文的設計及目前案件的進度概況，最後挑選在 2007 年通過兩黨貿 易協定後所簽署的模式四 KORUS 三個自由貿易協定作為本文分析的對象，觀察 美國的 FTA 政策從模式一到模式四變化的趨勢，分析美國與其他國家簽訂自由 貿易協定時，勞工條款的執行力在其中的變化。

因此，以下三節會首先介紹北美洲自由貿易協定，來觀察 NAFTA 作為第一 個納入勞工條款的 FTA 整體的架構為何；其次介紹模式三的中美洲自由貿易協 定（CAFTA-DR），簡述作為第一個美國透過 FTA 下的爭端解決機制處理勞工爭 議的個案，其協定的實體規定、爭端解決機制及目前案件的最新進展；第三個介 紹美國於 2011 年與韓國簽訂的美韓自由經貿協定（KORUS），觀察作為根據 2007 年兩黨貿易協定所談判的 FTA，勞工條款的執行力與 NAFTA 相比，是否有顯著 的變化；最後於小結比較美國在自由貿易協定上從條文的架構、用語、效力以及 爭端解決機制適用上的變化，觀察美國是否逐漸透過在 FTA 中納入勞工條款，

藉由 FTA 下的爭端解決機制來提升核心國際勞動基準的執行力。