自由經貿協定是否為核心勞動基準之更有效的執行工具？

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解小組對此要件的看法。同時，對於如何證明該違反勞工法的相關措施是以「對 貿易造成影響的方式」為之，亦是另一個難以舉證的點，能否以未有效執行法規 會使勞工成本下降，造成競爭力提高來舉證此要件合致，仍有待後續的觀察。

雖然在本案中要舉證開發中國家違反核心勞動基準，許多要件在證明上有一 定的困難度，是否能成功舉證瓜地馬拉違反CAFTA-DR下的義務仍有疑慮，然而 若美國將勞工成本與產品競爭力連結的論述方式若能成功，此舉可更有效的監督 對手國。而在本案中也可以看到，在美國的文件中提及了相當多種的勞工權利，

包括結社自由、團體協商等皆與核心勞動基準的四大原則有關，一旦瓜地馬拉敗 訴且未加強其對國內勞動環境的稽查，則可能面臨罰款的制裁。透過連結貿易與 勞工，並設立罰款等履行機制，在提高誘因的同時也加強制裁的力度，可以更有 效地令被控訴國正視其違反義務的措施。

瓜地馬拉未能有效執行勞工法規的情形，在開發中國家並不少見，若此案真 的成立，未來美國及歐盟或許可以循此模式，在不減損開發中國家的在國際貿易 上的比較利益下，透過爭端解決機制來連結貿易與勞工，使開發中國家無法再以 放鬆對於勞工權的保護作為其在國際貿易上的優勢，亦能更有效的推動核心勞動 基準的提昇。

第二節 自由經貿協定是否為核心勞動基準之更有效的執 行工具？

國際勞工組織藉由提出「核心國際勞動基準」來集中資源在此 4 項原則，希 望藉此提高各國對於勞動基準的執行力，然 ILO 雖然有監督機制之存在，但大

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多以報告之形式作為督促會員國履行義務的手段，僅靠公共的監督及國家的羞恥 心來迫使違反義務的國家改正其措施的執行效果仍相對薄弱，而學者也對此諸多 批評²²⁵。

雖然 ILO 跟 FTA 在本質上有所差異，ILO 主要係經由各會員國的同意所組 成，對於許多決議的推行與監督，僅能透過共識決等方式為之，因而對於會員國 在落實勞動基準的監督，也僅能透過報告等較不具強制力的方式為之。相反的，

FTA 係由締約雙方所組成，對於違反雙方承諾之事項，得設有爭端解決機制來處 理違約的問題，故對於不願履行義務之一方，甚至得以取消其貿易優惠。然而，

雖然兩者之性質有所差異，FTA 作為參與國數較少的場域，其在推動核心勞動標 準落實的經驗，可以作為 ILO 在強化其執行力的參照，亦可作為 ILO 增強執行 力的輔助政策之一。故本文接下來分析近年主要推動國際勞動基準的歐盟及美 國，藉由將核心國際勞動基準納入自由經貿協定下實質義務來推動核心國際勞動 基準的執行力，透過自由貿易協定下的爭端解決機制及貿易制裁來強化開發中國 家遵守核心勞動基準，此模式是否有助於推動開發中國家履行核心國際勞動基 準。

故針對上述的問題，第一項會將美歐目前最新與勞工有關的爭端解決機制與 ILO 下的監督機制進行比較，分析雙方在架構的設計及執行力上有何差異，第二 項則具體討論在自由貿易協定中納入勞工條款，是否會有效提升核心勞動基準的 執行力。

225 Michael J. Trebilcock & Robert Howse, Trade Policy and Labor Standards, 14 MINN. J. GLOBAL TRADE 261, 274-77 (2005).

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第一項 自由貿易協定下的爭端解決機制與 ILO 監督機制的比較

以下將藉由比較自由貿易協定下的爭端解決機制與 ILO 在整體流程的啟 動、審查以及後續執行等層面，來分析自由貿易協定下的爭端解決機制是否作為 推行核心勞工條款更好的執行工具？

ILO 下的監督機制可分為三種監督機制，分別為一般的監督機制、特殊監督 機制、與結社自由有關的特殊控訴制度，雖然細節上有所不同，然而整體上來說 無論是哪一種機制，皆不脫離由會員國主動提交或是由委員會作出調查報告，並 經過委員會審查後就會員國違反其在 ILO 義務的部分進行檢討，並作成會議記 錄後公告之²²⁶。而 ILO 監督機制較為特殊之處在於，會員國在向 ILO 主動提交 報告時，需與資方及勞方代表溝通，若勞方或資方的代表有任何想補充的地方，

得適時補充相關資訊入內，相較於其他組織的爭端解決機制來說可以容納更多勞 工與雇主的意見在內，此點係學者肯定 ILO 監督機制之處²²⁷。

將 ILO 的三種監督機制與 FTA 下的爭端解決機制進行比較，FTA 下的爭端 解決機制係由 FTA 的締約國就他國違反勞工條款一事提出控訴，而 ILO 一般的 監督機制則由會員國主動提交報告，再經由專家所組成的委員會進行審查，然 而，有論者批評雖然由專家組成的小組可以對於會員國所提出來的報告作出審查 意見，然而在此制度下相當仰賴會員國主動提交報告，從過去的案例來看，在許 多會員國常遲延提交報告甚至就已簽署的公約僅提交部分報告的情形²²⁸。相較之 下，因為在 FTA 下任一國違反勞工條款時，可能對另一方的貿易利益造成影響，

226 對於 ILO 下制度詳細的介紹，請參照本文第二章第四節。

227 JEAN-MICHEL SERVAIS,INTERNATIONAL LABOUR LAW 289 (2005).

228 請參照本文第二章第四節、第五節對 ILO 監督機制的檢討與分析。

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故在 FTA 下的爭端解決機制中會員國彼此間有較高的監督意願，若有其中一方 違反勞工條款時，即可能面臨來自其他締約方的控訴。

其次，觀察近幾年美歐 FTA 下的爭端解決機制，其設計已經較類似以訴訟 的方式呈現，得透過獨立的仲裁小組來針對雙方會員國的主張來進行審查。在 ILO 的申訴制度下，則係由他會員國向理事會提出申訴後，由理事會依職權進行 調查。相較之下，FTA 中的爭端解決機制能以獨立第三方的角度審視案件，可能 可以得出更客觀的審查結果。

而在履行機制的方面，ILO 將報告交由委員會審查後，若報告被認定會員國 未履行在 ILO 下的義務，委員會會就報告提出檢討意見。僅透過報告的方式來 處理會員違反 ILO 下的義務，此一方式對於會員國而言缺乏強而有力的執行力，

是否能有效監督會員國改善其措施遭到學者所質疑²²⁹。若與美國 FTA 下的爭端 解決機制相比，美國的爭端解決機制因為將勞工的議題與貿易相連結，針對違反 勞工條款的被控訴國，若遲未加強其國內勞工法的執行，則會面臨罰款或是貿易 利益被暫停的制裁，除了可以藉此強化仲裁小組裁決的執行力，較鬆的勞工條款 本來係開發中國家之所以可以較低成本進入已開發國家市場的比較利益，然若該 成本會被罰款或是較高的關稅抵銷，甚至造成無法進入已開發國家的市場的阻 礙，對於開發中國家而言便會降低其違反有效執行勞工法規的誘因。

從整體比較 ILO 的監督機制與 FTA 下的爭端解決機制，ILO 監督機制的好 處在於勞工及雇主皆可在 ILO 下藉由陳述制度向會員國提訴，而一般監督機制

229 Michael J. Trebilcock & Robert Howse, Trade Policy and Labor Standards, 14 MINN. J. GLOBAL TRADE 261, 274-77 (2005).

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中也會納入勞工與雇主的看法，而此點在目前 FTA 下的爭端解決機制仍看不到 類似制度的設計，故 ILO 的監督機制較 FTA 而言更能容納三方的意見在內。然 而，若比較兩者在審查機制的強制力，FTA 可以結合經濟上的誘因與近似訴訟機 制的設計，且在有相呼應的貿易制裁措施的設計下，相較於 ILO 的監督機制而 言，除了會員國間有較高的誘因來監視彼此以外，獨立第三方的仲裁小組結合金 錢賠償或是貿易制裁，得以使 FTA 下的爭端解決機制能更有效的提高審查報告 的執行力。

第二項 自由經貿協定強化核心勞動基準的執行力

在 ILO 缺乏強力執行機制的情形下，美國及歐洲近年來在自由貿易協定中 來處理勞工議題的作法，隨著近年來各國逐漸將談判重心轉移至雙邊或區域的自 由貿易協定，FTA 在國際貿易上所扮演的角色也會逐漸的加重，若可以善用在 FTA 下爭端解決機制與 ILO 的監督機制結合，作為推行核心勞動基準更有效的 執行工具。

首先從美國及歐盟貿易政策的轉變來看，美國是更積極的透過 FTA 來處理 勞工的議題，因此可以看見美國在近年來已經將勞工條款的執行力提升到與一般 商業條款相同，美國的作法不僅在 FTA 中呈現，在其貿易授權法案中也可以看 到國會係明確將之列入美國的對外貿易政策當中，無論是 2007 年的兩黨貿易協 定或是新通過的 2015 年貿易促進授權法案，都可以看見相關規範的出現。相比 之下，歐盟的是透過 GSP 和 FTA 兩種工具同時來推動勞工議題，但從歐盟新的 GSP 中讓與歐盟簽署國家不再適用一般性 GSP 而採用 FTA 來看，隨著未來有越

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來越多國家與歐盟簽署 FTA，FTA 在推動勞工議題的所扮演的角色也會日趨增 加。特別從 2012 年 EU-Andean 中，歐盟雖未如美國一樣得對違反勞工條款的國 家，暫停其在協定下的義務，但也已經有更完善的紛爭解決的制度設計。

在美國於 2014 年正式在 CAFTA-DR 下就勞工議題提請爭端解決之前，勞工 條款是否能作為一個真正可執行的條款仍守到許多人的質疑。有學者認為在自由 貿易協定下的核心勞動基準更像是一個「期望可達到的標準」，而非締約方真實 承諾要遵守的義務，僅作為一個宣示性或是裝飾性的政策工具而存在²³⁰。然而從

在美國於 2014 年正式在 CAFTA-DR 下就勞工議題提請爭端解決之前，勞工 條款是否能作為一個真正可執行的條款仍守到許多人的質疑。有學者認為在自由 貿易協定下的核心勞動基準更像是一個「期望可達到的標準」，而非締約方真實 承諾要遵守的義務，僅作為一個宣示性或是裝飾性的政策工具而存在²³⁰。然而從