區段徵收拆遷戶安置課題之探討

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第四節 區段徵收拆遷戶安置課題之探討

經由以上對區段徵收拆遷戶安置現況之分析，茲以損失補償及公平正 義等理論為基礎，就區段徵收拆遷戶安置所面臨之相關課題，主要涉及法 令制度面、公平（保障）面或執行面等不同面向，加以歸類探討如下。

壹、法令制度面

一、本次土地徵收條例修正後仍未能完整保障區段徵收拆遷戶安置權益 本研究認為對於區段徵收以採取完全補償原則為宜，被徵收人所得之 補償應足以使其回復至被徵收前之生活、工作、財產狀態，始可謂已達憲 法保障人民生存權、工作權及財產權之意旨。而拆遷戶之安置，即為對拆 遷戶生存權應有之生活重建保障措施，使其得以回復原有之生活秩序，符 合憲法保障人民生存權之真義。

依據中央法規標準法第 5 條之規定，下列事項應以法律定之：「一、

憲法或法律有明文規定，須以法律規定者。二、關於人民之權利義務者。

三、關於國家機關之組織者。四、其他重要事項之須以法律定之者」，為 法律保留原則，法律保留事項屬於立法權，須由立法機關以法律定之；且 法律授權行政機關發布法規命令，其授權之目的、範圍及內容應具體明確，

始符合授權明確性原則。

現行區段徵收之地價補償、土地改良物補償、土地改良費用補償、營 業損失補償及遷移費等，於土地徵收條例內均有明文之規定，為法定之補 償項目，屬法律之位階，須經由立法院三讀通過，總統公布之。然而，101 年 1 月土地徵收條例修正前，除於第 44 條規定安置原住戶所需土地以讓 售方式處理外，對於區段徵收是否應具備拆遷安置計畫或拆遷安置相關措 施等，均未加以規定，對於區段徵收應載明合法建物拆遷安置計畫僅規定 於土地徵收條例施行細則第 36 條，該施行細則為依據土地徵收條例第 62 條之授權，由內政部於 91 年 4 月 17 日訂定發布，屬於法規命令^3-27之位 階。是以本次土地徵收條例修法前區段徵收合法建物拆遷安置計畫僅及於 命令之位階，無須經由立法院等民意機關之審議通過，由中央主管機關（內 政部）即可單方修改土地徵收條例施行細則之內容。

拆遷戶安置為憲法對人民生存權之保障，涉關人民之權利，依上開規

3-27法規命令之定義，依據行政程序法第 150 條規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關 基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法 規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」。

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定自應以法律明確規定，中央主管機關（內政部）既認應對拆遷戶安置，

自應於土地徵收條例內明確規定或具體明確之授權，而非越過法律層級，

僅以命令定之，使其欠缺足夠之法律保障基礎。

101 年 1 月土地徵收條例修正作業，雖於第 34 條之 1 增列應對弱勢 無屋居住之拆遷戶予以安置規定，確立一般徵收及區段徵收安置作業在法 律上之基礎，卻將安置對象限縮於低收入戶或中低收入戶人口，而非普遍 性之安置。修法前土地徵收條例施行細則安置之對象係含括區內原有之合 法建物拆遷戶，不限於經濟弱勢之拆遷戶，使安置具有普遍性，藉由普遍 性之安置，區段徵收之拆遷戶得以確保其原有居住生活之權利，使該安置 規定具有對拆遷戶在非經濟方面損失補償之性質，而更趨近完全補償之原 則。土地徵收條例第 34 條之 1 卻使安置作業轉變為少數弱勢者之救濟性 質，而未能完整保障區段徵收拆遷戶應有之安置權益，故土地徵收條例修 法後，在土地徵收條例施行細則尚未配合完成檢討修正前，已造成區段徵 收所應安置對象之疑義，若因此影響區段徵收拆遷戶既有之安置權益，恐 將加劇拆遷戶對開發之反對與抗爭，增加政府執行區段徵收作業之阻力。

二、安置缺乏完整之法令制度規範與標準

101 年 1 月土地徵收條例修正前，對於區段徵收拆遷戶安置之規定，

僅見於徵收相關法規之零星條文，並無訂定專法規範，缺乏實際執行上所 需之施行細則。土地徵收條例第 44 條、平均地權條例第 55 條之 2 及新市 鎮開發條例第 8 條第 1 項等，雖均提及安置原住戶所需土地以讓售方式處 理，但對於拆遷安置計畫應具備之內容，諸如：拆遷戶安置方式、對象、

程序及異議處理等，均未加以規定。僅於其授權訂定之子法中出現由需用 土地人會商直轄市或縣（市）主管機關訂定拆遷安置計畫、區段徵收計畫 書內應載明合法建物拆遷安置計畫，及成果報告應記載拆遷戶安置計畫執 行情形等規定；反觀世界銀行對於拆遷安置應有之原則與措施，則於 4.12 條款中明確加以規範，不僅要求所有會引發非自願移民之專案皆需編制拆 遷安置計畫，且具體明確規範了拆遷安置計畫應具備之各種項目與內容，

以作為制定拆遷安置計畫時之依循準則，奠定拆遷安置制度架構基礎，兩 相比較更顯出我國拆遷戶安置相關法令之不完備。

拆遷戶安置之意義，主要應在於對拆遷戶生存權應有之生活重建保障 措施，確保其重建生活秩序之一種補償手段，使其得以回復原有之生活秩 序。但以往在缺乏完整之拆遷戶安置法令制度規範下，使各縣（市）政府 只知法令規定須安置，但對於拆遷戶安置方式、對象、程序及異議處理等

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卻無一遵循標準，任由各縣（市）政府依其擁有之資源及認知擬定安置計 畫，造成各縣（市）對安置方式與標準不一，以致未能充分保障拆遷戶之 安置權益。101 年 1 月土地徵收條例修正後，雖保障無屋可住弱勢拆遷戶 之基本安置權益，但仍缺乏對拆遷戶安置作業執行細則之相關規定，以確 保拆遷安置計畫達到其應有之功能。

貳、公平（保障）面

一、現行法令規定之安置對象未能充分保障弱勢族群

依本研究第一章第二節所述，拆遷戶依其對房屋的所有權與適法性可 分為擁有合法房屋所有權之拆遷戶、承租戶及違建戶等三類，現行土地徵 收條例施行細則所規定之區段徵收安置對象僅限於擁有合法房屋所有權 之拆遷戶 ^3-28，對於承租戶及違建戶，並未列入安置對象，亦未規定應如 何處理。承租戶因未擁有徵收客體（房屋）之所有權，而違章建築則因本 屬違法而無值得保護之利益，自不生特別犧牲或信賴保護之問題，然而，

依本研究第二章第二節所述我國損失補償責任之體系，除因特別犧牲而生 之責任外，尚有基於「社會國原則」之精神，而給予社會補償或衡平補償 之責任，藉以實現社會正義。

不論為擁有合法房屋所有權之拆遷戶、承租戶或違建戶，均同因區段 徵收而面臨失去其原有之居住生活權利，且承租戶及違建戶等二類之拆遷 戶多屬於社會中之弱勢族群，諸如低收入者、單身無依者、老榮民、單親 家庭、行動不便者等，對於本身之社會網絡有較強烈之依存性，拆遷對其 所造成之衝擊將高於其他之一般民眾，而為真正需要安置者，但卻被排除 在外，就公平正義而言，極不合理。

而德國徵收之損失補償係以公平補償為原則，且將困苦之衡平納入補 償範圍，確保弱勢族群之基本保障；世界銀行之拆遷安置，則將拆遷安置 對象適用於人口調查前所有之拆遷戶，除對於因土地徵收所造成之實質損 失，應達到全額重置成本之補償標準外，其特別注重拆遷戶土地資源之恢 復與重建，且尤為關注弱勢族群及原住民族等之需要是否得到充分之照顧，

與羅爾斯正義論所主張之差異原則不謀而合，優先保障弱勢者之權益，以 達到社會公平正義。

我國過往對於拆遷戶中弱勢團體之照顧工作，主要仍交由社會局，循 既有之社會福利體系處理，但社會局主要之照顧對象，乃限於其登記有案

3-28土地徵收條例施行細則第 36 條規定：「本條例第 38 條第 1 項規定之區段徵收計畫書，

應載明下列事項：…14、合法建物拆遷安置計畫」。

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者，對於非登記有案者，諸如，接近但未達低收入標準者、舊有違章建築 擁有者等社會之邊緣人，則恐未能得到妥適之照顧。將拆遷戶中之弱勢團 體交由社會福利體系處理，不僅將增加社福體系之負擔，排擠既有之社會 福利資源。且當弱勢團體之拆遷戶所獲得之補償金或救濟金過低，其在鄰 近地區不易找到居所，容易流入另一生活品質較低之地區，形成另一個社 會問題，而未能實現區段徵收拆遷作業中，應有之社會公平與正義責任。

101 年 1 月土地徵收條例修正後，雖將安置對象鎖定於低收入戶或中 低收入戶人口，使安置作業具有濃厚之弱勢救濟性質，但尚須符合「其所 有建築改良物被徵收，致無屋可居住」之條件，故即已將屬於經濟弱勢之 承租戶排除於安置對象之內，而其中「其所有建築改良物被徵收」係限於 合法建築改良物，抑或包含違章建築在內未有明確規定。在擁有合法建物 之低收入戶或中低收入戶為少數之情況下，若行政機關仍秉持過往一貫依 法行政之立場，將土地徵收條例第 34 條之 1 安置條件限於合法建築改良

101 年 1 月土地徵收條例修正後，雖將安置對象鎖定於低收入戶或中 低收入戶人口，使安置作業具有濃厚之弱勢救濟性質，但尚須符合「其所 有建築改良物被徵收，致無屋可居住」之條件，故即已將屬於經濟弱勢之 承租戶排除於安置對象之內，而其中「其所有建築改良物被徵收」係限於 合法建築改良物，抑或包含違章建築在內未有明確規定。在擁有合法建物 之低收入戶或中低收入戶為少數之情況下，若行政機關仍秉持過往一貫依 法行政之立場，將土地徵收條例第 34 條之 1 安置條件限於合法建築改良