區段徵收拆遷戶安置之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 政治大. 立區段徵收拆遷戶安置之研究 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：施伯憲指導教授：賴宗裕. 中. 華. 民. 國. 一. ０. 博士. 一. 年. 八. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝. 誌. 終於，在國立政治大學地政學系碩士在職專班三年的日子即將結束，這三年來一千多個日子說長不長說短不短，回想三年前參加入學面試的情形仍然記憶猶新，轉眼間三年過去了，在這段求學期間充滿了各種回憶，也使我學習成長。本論文能順利付梓，首要感謝指導教授賴宗裕博士，感謝老師總是不厭其煩的指導學生如何撰寫論文，在學生撰寫過程陷入瓶頸、偏離方向時，總能適時給予我方向上的引導、指正與鼓勵，使學生得以順利完成論文；接著要感謝口試委員陳明燦老師及顏愛靜老師，感謝兩位老師在百忙之中抽空審閱我的論文，並提出寶貴的建議，使論文更臻良好；也要感謝在公. 政治大上相關重要的資訊與建議事項，使本論文能更融入許多實務上運作的情形立與需要。務體系中許多地政界的長官與同事，提供多項區段徵收拆遷安置實際作業. ‧ 國. 學. 在研究所求學期間，感謝陳立夫主任、楊松齡老師、徐世榮老師、邊泰明老師、黃健二老師、黃正義老師、劉小蘭老師、何維信老師及張鈺光. ‧. 老師，在課業知識上的傳授與指導。還有要感謝堂安學長及晨欣分別擔任. y. Nat. 我論文期初與期末的評論人，給予許多的指導與協助。另外感謝我的大學. sit. 同學系辦公室思源助教，在行政事務方面的協助。以及感謝我的同窗夥伴. er. al. n. 努力。. io. 世昌、法音、儀君、右軍、怡樺、承恩，我們曾經為了課業所共同付出的. Ch. engchi. i n U. v. 最後，感謝我的家人，感謝你們對我的關懷與照顧，尤其是和我一起進來念政大地研所，也順利一起畢業的妻子玉偵，以及總是能讓我忘卻憂愁，重拾動力，兩位充滿活力整天打打鬧鬧的小朋友樂樂與小昕，這真是一段充滿回憶而難忘的日子。. 施伯憲. 謹誌於臺北 2012.08.19.


(5) 摘. 要. 區段徵收是政府目前開發土地的主要手段之一，政府基於都市開發建設、都市更新、農村社區更新或其他開發目之需要，得以區段徵收方式對於一定區域內之土地全部徵收，並重新規劃整理，開發完成後，由政府直接支配使用公共設施用地，其餘之可供建築使用土地，部分供作土地所有權人領回抵價地之用，部分作為開發目的或撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用，剩餘土地則辦理公開標售、標租或設定地上權，並以處分土地之收入抵付開發總費用，為一具財務自償性之開發方式。政府辦理區段徵收作業，受影響最深的人，不外乎是原來即在此居住生活的拆遷戶，其因為區段徵收必須被迫搬遷離開故居，另覓居所，而政府除了提供土地及建物等相關補償費用外，是否應保障其獲得安置之權益，. 政治大目前各地方政府對於區段徵收拆遷安置之標準及方式不一，自從民國立 88 年政府暫緩興建國宅之後，臺北市政府是目前唯一仍以興建住宅方式來使其維持原有生活水準，實為值得關注之課題。. ‧ 國. 學. 安置區段徵收拆遷戶之地區，並有士林官邸北側地區區段徵收實際完成之案例，及目前辦理中之北投士林科技園區區段徵收案。其他縣（市）政府. ‧. 則多採發放房屋租金補貼之方式來安置拆遷戶。然而，在現今民主意識高漲，都會地區地價昂貴，拆遷戶獲得之補償費不足以在附近購買房屋下，. Nat. sit. y. 如何提供區段徵收拆遷戶一個安身立命之處，以降低區段徵收開發之阻力，. er. io. 儼然已成為現今區段徵收作業所面臨主要課題之一。. 本研究以損失補償及公平正義理念為基礎，探討現行區段徵收在法令. n. al. Ch. i n U. v. 制度面、公平（保障）面及執行面等三層面所面臨拆遷安置的相關課題，. engchi. 並藉由臺北市士林官邸北側地區及北投士林科技園區區段徵收等案例，透過問卷調查及訪談之方式，探討由政府於區段徵收範圍內興建住宅安置拆遷戶所面臨之相關課題，並尋求改進解決之方式。本研究希冀區段徵收拆遷安置作業，在法令制度方面，中央政府宜對拆遷安置訂定更完整之法令制度規範，並訂定完整之安置計畫內容規範；公平（保障）方面，則應確保弱勢拆遷戶維持基本生活需要，保障拆遷戶在非經濟方面之各項損失及公平保障拆遷戶間之權益；執行方面，則應具備採彈性多元安置方式，對於拆遷安置對象與方式須符合損失補償與公平正義之原則，並加強拆遷戶之參與及溝通，以確保拆遷安置作業能符合拆遷戶實際之需要，發揮區段徵收拆遷安置應達到之實質目的。關鍵字：區段徵收、拆遷安置、損失補償、公平正義.


(7) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 目. 緒論 ........................................................................................... 1-1. 第一節第二節第三節. 文獻分析與理論基礎 .......................................................... 2-1. 第一節第二節. 區段徵收拆遷戶安置現況與課題之探討 ..................... 3-1. 臺北市區段徵收專案住宅安置模式之分析 ................ 4-1. ‧. io. 區段徵收拆遷戶安置改善策略 ........................................ 5-1. al. n. 第一節第二節第三節. 第六章. 個案介紹 ............................................................................... 4-1 臺北市區段徵收專案住宅相關之課題探討 ....................... 4-18 研究設計 ............................................................................... 4-21 問卷調查與深度訪談結果分析 ........................................... 4-25 綜合分析 ............................................................................... 4-63. Nat. 第一節第二節第三節第四節第五節. 第五章. 立. 政治大. 學. 第四章. 區段徵收相關法令之探討 ................................................... 3-1 區段徵收拆遷戶安置情形之分析 ....................................... 3-14 國外損失補償與拆遷安置作業之探討 ............................... 3-34 區段徵收拆遷戶安置課題之探討 ....................................... 3-43. ‧ 國. 第一節第二節第三節第四節. y. 第三章. 相關文獻分析 ....................................................................... 2-1 理論基礎 ............................................................................... 2-11. sit. 第二章. 研究動機與目的 ................................................................... 1-1 研究範圍與內容 ................................................................... 1-6 研究方法與流程 ................................................................... 1-8. er. 第一章. 錄. Ch. i n U. v. 區段徵收拆遷戶安置課題之改善 ....................................... 5-1 拆遷安置計畫之規範 ........................................................... 5-9 區段徵收拆遷戶安置住宅規劃之原則 ............................... 5-16. engchi. 結論與建議 ............................................................................. 6-1. 第一節第二節. 結論 ....................................................................................... 6-1 建議 ....................................................................................... 6-6. 參考文獻 .................................................................................................... 參-1 附錄一：直轄市、縣（市）政府區段徵收拆遷補償自治法規拆遷救濟與安置相關規定一覽表（摘錄） ..................................... 附-1 附錄二：世界銀行拆遷安置計畫內容說明表 ......................................... 附-17 附錄三：臺北市士林官邸北側地區區段徵收拆遷安置計畫 ................. 附-20 I.

(8) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 附錄四：臺北市士林官邸北側地區區段徵收原住戶增加配售市民. 立. 政治大. 學 ‧ y. Nat. io. sit. 附錄附錄. n. al. er. 附錄. ‧ 國. 附錄附錄附錄. 住宅處理原則 ............................................................................. 附-22 五：臺北市士林官邸北側地區區段徵收專案住宅配售作業要點 . 附-23 六：臺北市北投士林科技園區區段徵收拆遷安置計畫 ................. 附-27 七：政府興建住宅安置區段徵收拆遷戶之研究問卷調查表─ 政府部門...................................................................................... 附-29 八：政府興建住宅安置區段徵收拆遷戶之研究問卷調查表─ 拆遷戶.......................................................................................... 附-37 九：訪談大綱（政府部門） ............................................................. 附-45 十：訪談大綱（拆遷戶）.................................................................. 附-46. Ch. engchi. II. i n U. v.

(9) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 圖圖 1- 1 圖 2- 1 圖 3- 1 圖 4- 1 圖 4- 2 圖 4- 3 圖 4- 4 圖 4- 5 圖 4- 6. 目. 錄. 研究流程圖 .................................................................................... 1-9 損失補償制度之體系 .................................................................... 2-12 區段徵收補償範圍圖 .................................................................... 3-5 士林官邸北側地區區段徵收案開發前使用現況圖 .................... 4-4 士林官邸北側地區區段徵收案開發後土地使用分區圖 ............ 4-5 士林官邸北側地區區段徵收專案住宅平面位置圖 .................... 4-7 士林官邸北側地區區段徵收專案住宅完工近照 ........................ 4-9 士林官邸北側地區區段徵收專案住宅完工遠照 ........................ 4-9 北投士林科技園區開發前現況照片 ............................................ 4-10. 圖 4- 7 北投士林科技園區區段徵收案開發後土地使用分區圖 ............ 4-11 圖 4- 8 北投士林科技園區區段徵收拆遷範圍示意圖 ............................ 4-14 圖 4- 9 北投士林科技園區專案住宅區位及外觀設計圖 ........................ 4-15. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(10) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 表. 目. 錄. 表 2- 1 表 2- 2 表 3- 1 表 3- 2 表 3- 3. 土地徵收補償及拆遷安置相關文獻一覽表 ................................ 2-4 決策得失表 .................................................................................... 2-21 損失類型與補償情形對照表 ........................................................ 3-8 區段徵收拆遷戶安置相關法令規定 ............................................ 3-10 直轄市、縣（市）政府區段徵收房屋拆遷救濟與安置規定措施總表 ........................................................................................ 3-18 表 3- 4 區段徵收個案安置計畫規定情形彙整表 .................................... 3-30 表 3- 5 區段徵收個案不同權屬拆遷戶安置權益比較表 ........................ 3-32 表 3- 6 世界銀行與我國區段徵收拆遷安置作業比較表 ........................ 3-39 表 4- 1 表 4- 2 表 4- 3 表 4- 4 表 4- 5 表 4- 6 表 4- 7 表 4- 8 表 4- 9 表 4- 10 表 4- 11. 承購士林官邸北側地區區段徵收專案住宅審查結果統計表 .... 4-7 北投士林科技園區區段徵收案土地使用分區管制表 ................ 4-11 問卷回收受訪者背景資料表 ........................................................ 4-22 受訪人士身分一覽表 .................................................................... 4-24 政府檢討改進區段徵收相關作業的需要程度 ............................ 4-25 被區段徵收者土地與房屋等損失的補償額度 ............................ 4-26 一定期間內基本生活所需費用納入補償 .................................... 4-26 區段徵收導致失業或轉業之損失納入補償 ................................ 4-27 祖厝、祖墳等拆除、遷移造成精神上之損失納入補償 ............ 4-27 對新居住環境適應等精神上的損失納入補償 .......................... 4-28 對經營環境上的損失納入補償 .................................................. 4-28. 表 4- 12 表 4- 13 表 4- 14 表 4- 15 表 4- 16 表 4- 17 表 4- 18 表 4- 19 表 4- 20 表 4- 21. 對合法建築物所有權人提供安置措施 ...................................... 4-29 對 80 年代前違章建築所有權人提供安置措施 ........................ 4-29 對 80 年代以後興建之違章建築所有權人提供安置措施 ........ 4-30 對承租房屋者提供安置措施 ...................................................... 4-30 對開發範圍內低（中低）收入戶提供安置措施 ...................... 4-31 將開發後一定面積的土地讓售給拆遷戶 .................................. 4-31 興建安置住宅讓售給拆遷戶 ...................................................... 4-32 提供拆遷戶短期房屋租金補貼 .................................................. 4-32 提供拆遷戶貸款利息補貼 .......................................................... 4-33 由政府或拆遷戶決定採用之安置方式 ...................................... 4-34. 表 4- 22 表 4- 23 表 4- 24 表 4- 25 表 4- 26 表 4- 27. 地方政府之間有一致的安置拆遷戶標準 .................................. 4-34 地方政府之間有較一致的房屋租金補貼標準 .......................... 4-35 臺北市地區房屋租金補貼額度 .................................................. 4-35 優先採用興建及讓售安置住宅方式安置拆遷戶 ...................... 4-36 以先建後拆方式興建安置住宅 .................................................. 4-36 安置住宅坪數（房型）規劃設計方式 ...................................... 4-37. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(11) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 表 4- 28. 安置住宅處分與管理方式 .......................................................... 4-38. 表 4- 29 表 4- 30 表 4- 31 表 4- 32 表 4- 33 表 4- 34 表 4- 35 表 4- 36 表 4- 37 表 4- 38 表 4- 39. 安置住宅售價訂定方式 .............................................................. 4-38 安置住宅剩餘戶數提供其他公共工程拆遷戶安置使用 .......... 4-39 安置住宅剩餘戶數提供都市更新拆遷戶臨時安置使用 .......... 4-39 安置住宅剩餘戶數提供相關社會福利臨時安置使用 .............. 4-40 安置住宅剩餘戶數提供重大災害事件臨時安置使用 .............. 4-40 安置住宅剩餘戶數提供低（中低）收入戶居住使用 .............. 4-41 安置住宅剩餘戶數提供青年首次購屋者居住使用 .................. 4-41 安置住宅剩餘戶數提供老人住宅居住使用 .............................. 4-42 安置住宅剩餘戶數提供一般民眾居住使用 .............................. 4-42 安置住宅剩餘戶數提供公務人員宿舍使用 .............................. 4-43 政府引進民間資源來辦理區段徵收拆遷戶安置作業 .............. 4-43. 表 4- 40 先由目的事業主管機關考量徵收的公益性及必要性 .............. 4-44 表 4- 41 除特定條件外優良農田不得徵收 .............................................. 4-44 表 4- 42 徵收前先以市價標準與土地所有權人協議價購 ...................... 4-45 表 4- 43 依地價評議委員會評定市價標準補償徵收土地地價 .............. 4-45 表 4- 44 對無房屋可居住的低(中低)收入戶提供安置措施 ................... 4-46 表 4- 45 劃設農業專用區提供給想耕作者繼續農耕使用 ...................... 4-46 表 4- 46 土地徵收條例修正通過條文內容整體評價 .............................. 4-47 表 4- 47 區段徵收拆遷戶安置配合措施需要程度-政府部門受訪者 .... 4-47 表 4- 48 區段徵收拆遷戶安置配合措施需要程度-拆遷戶受訪者 ........ 4-49 表 4- 49 法令制度面改進措施需要度 ...................................................... 4-63. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. 土地徵收條例修法結果滿意度 .................................................. 4-64 增加區段徵收補償範圍認同度 .................................................. 4-65 區段徵收拆遷戶安置對象需要度 .............................................. 4-66 公平(保障)面改進措施需要度 ................................................... 4-66 區段徵收拆遷戶安置方式認同度 .............................................. 4-67 安置住宅剩餘戶數用途 .............................................................. 4-68 執行面改進措施需要度 .............................................................. 4-69 區段徵收拆遷戶安置課題改善方式對照表 ................................ 5-1 區段徵收拆遷戶安置方式比較表 ................................................ 5-13. io. 表 4- 50 表 4- 51 表 4- 52 表 4- 53 表 4- 54 表 4- 55 表 4- 56 表 5- 1 表 5- 2. Ch. engchi. V. i n U. v.

(12) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(13) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 壹、研究動機臺灣地區地狹人稠，隨著都市的成長與人口擴張，都市地區公共設施大量不足，造成人民生活環境品質惡化，政府如何有效的取得公共設施用地，儼然已成為地方建設發展首要的考量關鍵所在。傳統公共設施用地取得方式多藉由都市計畫劃設公共設施用地，採用一般徵收手段取得。惟解嚴後，民主意識高漲，都市地區地價昂貴，再加. 政治大，導致實際上產生諸多窒礙難行之處，使政府往往透過「市地重劃」及立「區段徵收」等結合使用者付費、受益者付費及開發自償等原則之開發方. 上土地法規對徵收程序相關規定不盡周全、用語有欠具體明確等諸多因素. 式進行整體開發. 1-2. 學. ‧ 國. 1-1. ，藉以取得都市開發建設用地，將公共設施用地與開發. 費用，由開發區內土地所有權人共同負擔，政府可無償取得公共設施用地. ‧. 及節省龐大建設經費支出，而土地所有權人亦可領回可供建築土地，享有土地利用價值提高、公共設施完善、生活品質提升等多重開發利益。. y. Nat. sit. 為回應 79 年間召開之「全國土地問題會議」獲致落實漲價歸公之結論，. er. io. 行政院於 79 年 8 月 10 日台內字第 23088 號函核定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」，更. n. al. Ch. i n U. v. 使得區段徵收成為政府近年來主要之公共設施用地取得方式之一。. engchi. 現行區段徵收作業主要之法源依據為「土地徵收條例」，區段徵收是以政府為開發主體的自償性開發事業，政府基於新都市開發建設、都市更新、農村社區更新或其他開發目的需要，對於一定區域內之土地全部予以徵收，並重新規劃整理。開發完成後，由政府直接支配使用公共設施用地，. 1-1. 參照大法官解釋 409 號解釋文後段：「然徵收土地究對人民財產權發生嚴重影響，法律就徵收之各項要件，自應詳加規定，前述土地法第二百零八條各款用語有欠具體明確，徵收程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢討修正，併此指明。」民國 85 年 7 月 5 日。 1-2 依據內政部地政司公布之統計資料，截至 99 年 12 月底止，全國已辦理完成區段徵收地區計 89 區，總面積約 7,316 公頃，提供可建築用地面積約 3,941 公頃，取得道路、溝渠等公共設施用地約 3,375 公頃，節省政府建設費用約 2,755 億元；另截至 100 年 6 月底止台灣地區（金馬地區尚未辦理市地重劃）市地重劃區，總計完成 860 區，總面積 1 萬 4,832 餘公頃，取得道路、溝渠等公共設施用地計 5,249 餘公頃，提供可建築用地面積 9,583 餘公頃，節省政府建設經費共計 7,134 億餘元。 1-1.

(14) 第一章. 緒論. 其餘之可供建築使用土地，部分供作土地所有權人領回抵價地. 1-3. 之用，部. 分作為開發目的或撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用，剩餘土地則辦理公開標售、標租或設定地上權，並以處分土地之收入抵付開發總費用，為一具財務自償性之開發方式。基於前述區段徵收後政府可無償取得公共設施用地，土地所有權人亦可享有土地利用價值提高等多重開發利益，故政府往往打著促進地方繁榮發展的大旗，強調區段徵收的方式是公私互蒙其利，政府與民眾雙贏的措施，卻忽視原土地所有權人、住戶之意願及安置問題，強行辦理區段徵收。近年來隨著民眾意識逐漸高漲下，區段徵收時常因為地價補償額度偏低、地上改良物補償項目及價格偏低、缺乏完善之拆遷戶安置配套措施、農民土地被區段徵收後無以維生或開發後環境污染等種種問題，而引起被. 政治，致使區段徵收及開發作大. 徵收土地所有權人或拆遷戶的極力反對與抗爭業無法有效完成。. 立. 區段徵收亦屬徵收態樣之一. 1-5. 1-4. ，同樣強制剝奪私人依法取得之土地財. ‧ 國. 學. 產權利，故其實施要件及程序自然應受徵收要件之限制，如「法律基礎」、「比例原則」、「公共利益」及「合理補償」等發動徵收之基本要件。然. ‧. 而，區段徵收開發範圍之勘選，因開發後部分土地需規劃為原土地所有權人領回抵價地，及因財務自償性，須預留部分可建築土地，以處分之所得. sit. y. Nat. 償還開發成本，故其係考慮實際發展需要等情形所劃設，並不以興辦事業直接使用之土地為限，為國家徵收權「空間範圍的擴張」（葉百修，1989：. io. n. al. er. 172）。就因為區段徵收空間範圍的擴張，興辦事業周邊的土地被劃入區段. i n U. v. 徵收範圍，原本無需拆遷的房屋，均因為劃入區段徵收範圍，而面臨房屋拆遷的問題。. Ch. engchi. 土地所有權人參與區段徵收可選擇領回抵價地，似乎尚享有開發後土地增值之利益，但仍須符合土地徵收條例施行細則第 54 條及區段徵收實施辦法第 29 條等對於最小分配面積限制之相關規定，始得領回抵價地；未達 1-3. 政府機關於辦理區段徵收時，對於應發給私有土地所有權人之補償地價，經私有土地所有權人之申請，得不發給現金補償，而改按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例，計算其應領之權利價值，以開發後之可供建築土地折算抵付，該抵付補償費之可供建築土地稱為抵價地。（參照土地徵收條例第 39 及 44 條） 1-4 例如中部科學工業園區第 3 期、第 4 期及新竹科學園區竹南基地等區段徵收開發案，因為政府徵收過於浮濫、開發後將造成環境汙染、徵收補償價格過低、剝奪農民生計及未能妥善安置住戶等種種原因，皆致造成當地部分土地所有權人及住戶的極力抗爭。 1-5 區段徵收屬「特殊徵收」之一種，「特殊徵收」係用以區別與一般徵收之不同，其概指一般徵收以外之公益徵收，而所謂一般徵收係指依土地徵收條例第 3 條規定，基於公共利益之需要，由國家以強制手段取得人民之財產權，並給予財產權人相當之補償之謂，且其徵收之範圍，應以其事業所必須者為限。(參閱李建良，損失補償，收錄於翁岳生編行政法，2000：1452) 1-2.

(15) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 最小分配面積條件者，若未能於期限內與其他土地所有權人完成協調合併分配，則僅得按原徵收補償地價發給現金補償。故原僅擁有小面積之土地所有權人將可能因此喪失領回抵價地之資格，因而產生將來居住的問題。又有些土地所有權人雖領回了抵價地，房子卻也已被拆了，已無足夠資金再興建住宅，也產生了居住的問題。而對僅擁有房屋所有權或未擁有房屋所有權在社會上經濟相對弱勢的住戶而言，更是受影響最深的一群人，但區段徵收卻未能保障以上這些住戶原有之居住權益，故又有何種誘因能夠使拆遷戶支持政府辦理區段徵收開發呢?基此，本研究將以拆遷戶作為探討之主要對象，並以「合理補償」此一徵收要件加以深入探討。土地開發時該如何對拆遷戶提供拆遷安置，此不僅是國內所面臨之課題，世界各國皆面臨了同樣的難題，因各國對於補償及拆遷安置相關法令. 治政遷戶之安置係規定於土地徵收條例施行細則第大 36 條：「區段徵收計畫書應立載明合法建築物安置計畫」，及區段徵收實施辦法第 17 條：「區段徵收範規定之差異，其人民從而擁有不同程度之保障。過去我國對於區段徵收拆. ‧ 國. 學. 圍內合法建築改良物需辦理拆遷安置者，由需用土地人會商直轄市或縣(市) 主管機關訂定拆遷安置計畫」。然而，拆遷戶安置涉及到法令制度面、公. ‧. 平面(保障面)及執行面等許多層面，現行法令對於如何安置拆遷戶、拆遷作業方式、民眾參與的權利、如何維持拆遷戶基本居住空間等相關事項均未. sit. y. Nat. 加以規範。而政府受限於經費預算，及為了強調行政上的效率與便利性，以往對於拆遷戶安置方式多僅以現金方式給予拆遷戶一定期間之租金補貼，. io. er. 而未提供實質的居住處所，拆遷戶須自行尋找其他棲身之處，但在有限的. al. n. v i n Ch 熟悉的生活環境，尤其近年來大臺北地區房價節節高漲，臺北市的高房價 engchi U 補貼額度內，往往難於鄰近地區覓得適當的居住處所，以致被迫遠離原有更已非一般民眾所能負擔 1-6，更加深了拆遷戶對區段徵收的反對與抗爭。. 在政府強調行政效率的情形下，常可發現民眾對區段徵收開發抗爭的情形日多，雖然主要的訴求點多為補償金額過少，但也反映出現行安置措施不夠完善、對拆遷戶權益認知不足、社會福利措施未能充分配合、拆遷安置資訊不透明化等相關問題。我國憲法第 15 條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」，明文規定對人民財產權之保障，為使區段徵收拆遷戶得以回復原有之生活秩序，拆遷戶之安置措施是否應達到保障生活重建之標準?以符合憲法保障人民生存權之真義。. 1-6. 依據內政部營建署委託財團法人國土規劃及不動產資訊中心辦理之 100 年第 1 季住宅需求動向調查結果顯示，100 年第 1 季房價所得比臺北市為 13.2 倍，其次為新北市 9.2 倍（全台平均為 8.2 倍），顯示在臺北市之購屋負擔沉重。 1-3.

(16) 第一章. 緒論. 日前國內一則媒體報導 1-7，臺北縣 1-8一位黃姓婦人因為其居住的處所一再被徵收而喝強酸自殺。該名婦人 10 多年前就曾因為政府開發臺北大學特定區，老家被區段徵收而舉家搬遷至此，而當初政府規劃興建的安置住宅，因當時安置戶申購意願不高及安置方式遲未能達成共識等種種因素 1-9，經過 10 多年後仍無下文，當知道現在政府因為道路拓寬，又要徵收其目前僅有的居住處所而非常煩惱，而拿到的補償金也買不起附近的房子，經多次陳情無效後，實在忍無可忍，以致走上絕路。而目前臺北大學特定區內已蓋了許多的新大樓，遷入大量的新住民，但政府原先承諾要為原住戶興建安置住宅之用地，經過十餘年後仍是荒煙蔓草，更有高齡之拆遷戶尚未等到安置住宅卻已先不幸往生 1-10，叫這群被迫遷移的原住戶情何以堪。這不禁讓人感覺，在政府強調加速土地開發，繁榮地方發展的背後，是否犧. 政治大. 牲了公平與社會正義?徵收對整體社會的衝擊情形又如何?但相關研究調查卻顯得相當缺乏。. 立. 區段徵收原應是政府建設地方，繁榮地方發展的美意，一項政府與民. ‧ 國. 學. 眾雙贏的措施，但何以近年來許多區段徵收案一再引起民眾激烈抗爭，政府實應深切的檢討。民眾的反抗與阻撓，不但造成區段徵收開發時程的延. ‧. 宕，產生相當的社會成本，對政府部門內實際辦理區段徵收的人員亦造成極大的壓力。區段徵收影響了原土地所有權人及住戶的生存環境，政府應. sit. y. Nat. 如何作為，才能有效減少民眾的反對及抗爭，遂行都市建設開發的目的，實為目前政府部門應仔細檢討研究的課題。當政府面對區段徵收造成拆遷. io. er. 戶喪失安身立命的處所時，除了專注於租金補貼之對象及金額多寡等，是. al. n. v i n Ch 等相關問題，以確保拆遷戶能維持基本之居住空間及拆遷安置應有之公平 engchi U. 否應更重視該如何安置拆遷戶?現有拆遷安置規定及作業方式應如何改進? 正義，減少辦理區段徵收的反對聲浪，共享開發後的果實。. 臺北市政府近來辦理的士林官邸北側地區區段徵收案，市政府於區段徵收前即注意到拆遷戶安置的重要性，為希望能達到安置拆遷戶，降低區段徵收之阻力，市政府於區段徵收工程施作期間，提供予拆遷戶租金補貼，並於區段徵收範圍內興建專案住宅，以成本價格讓售予拆遷戶。此外，目前辦理中之北投士林科技園區區段徵收案及研議中之社子島地區、木柵路 1-7. 參閱自由時報電子報 99 年 7 月 1 日報導，網址 http://www.libertytimes.com.tw/2010/new/ jul/1/today-taipei4.htm 1-8 臺北縣於民國 99 年 12 月 25 日改制為新北市。 1-9 參閱新北市政府地政局網站 100 年 10 月 9 日電子新聞稿，網址 http://www.ntcland.ntpc. gov.tw/web/News?command=showDetail&postId=232715 1-10 台北大學特定區區段徵收安置戶中最高齡的 91 歲老先生陳嬰，尚未等到安置住宅，日前已不幸往生，於 99 年 10 月 20 日出殯。（參閱自由時報電子報 99 年 10 月 20 日報導，網址 http://www.libertytimes.com.tw/2010/new/oct/20/today-north24.htm） 1-4.

(17) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 五段附近地區、老泉里附近地區等擬辦理區段徵收案，其都市計畫皆規劃有專案住宅用地，供興建專案住宅安置區內之拆遷戶，類此模式儼然已成為近年來臺北市辦理區段徵收安置區內拆遷戶之方式（黃榮峰，2009：27）。而臺北市政府此一安置模式，是否能確保拆遷戶應有之安置權益?達到拆遷安置應有之公平正義?亦值進一步之探討。. 貳、研究目的基於以上研究動機，本研究之目的如下：一、嘗試以法令制度面、公平面(保障面)及執行面等三個層面，探討現行區段徵收拆遷安置作業所面臨的問題，尋求解決及改善建議，供政府部門未來修法及研擬安置計畫之參考。. 政治大置住宅的優劣利弊，及其衍生出的相關問題，並提出改進建議，供政立府部門將來興建住宅安置區段徵收拆遷戶之參考。. 二、藉由政府興建住宅安置區段徵收拆遷戶的個案分析，深入探討興建安. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-5. i n U. v.

(18) 第一章. 緒論. 第二節. 研究範圍與內容. 壹、研究範圍一、時間範圍本研究時間範圍涵蓋自法國 1850 年創始區段徵收制度起至今(2012) 年我國修正土地徵收條例之發展歷程與沿革，並以近年來我國現行區段徵收安置相關法規及辦理之區段徵收實際案例為主要研究對象，其中所選定之案例以臺北市地區為主，作為研究區段徵收拆遷安置作業所面臨課題及其改進策略主要之時間範圍。二、個案範圍. 立. 政治大. 本研究除就近年來辦理區段徵收之相關個案進行探討外，考量臺北市. ‧ 國. 學. 是目前唯一仍由政府於區段徵收範圍內興建住宅安置拆遷戶之地區，本研究藉由其近年來辦理的士林官邸北側地區及北投士林科技園區兩個實際興建安置住宅之區段徵收個案加以分析探討，發掘由政府興建住宅安置區. ‧. 段徵收拆遷戶所面臨之課題，據以研擬後續由政府興建區段徵收拆遷戶安. y. sit. io. er. 三、研究對象. Nat. 置住宅之改進建議。. al. v i n Ch 之原住戶。拆遷戶依其對房屋的所有權與適法性可分為以下三類（李碧英， U i e h n gc 1996：1）： n. 本研究所指拆遷戶為因為區段徵收開發，導致拆除屋舍，失去其住所. （一）擁有合法房屋所有權之拆遷戶，此類拆遷戶賴以居住之房屋為自有且其產權為合法。（二）承租戶，以承租方式取得他人房屋之使用權。（三）違建戶，雖為自有房屋，但並非合法興建之房屋。. 貳、研究內容依據前述動機與目的，本研究內容主要分為以下四部分，分別說明如下：一、文獻分析與相關理論. 1-6.

(19) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 文獻分析主要針對我國過去區段徵收拆遷戶安置相關文獻，探究過去區段徵收安置作業面臨之相關問題及其改進建議；理論部分則藉由探討「損失補償」及「公平正義」等區段徵收安置相關理論之意涵，作為本研究論述政府興建住宅安置區段徵收拆遷戶之基礎。二、區段徵收安置現況及個案分析探討區段徵收拆遷安置相關法令規定與安置現況，並由法令制度、公平及執行等不同面向，分析臺北市士林官邸北側地區及北投士林科技園區等由政府興建住宅安置拆遷戶之實際區段徵收個案。三、區段徵收安置課題之探討. 政治大. 探討現行區段徵收在法令制度面、公平(保障)面及執行面等三層面所面臨拆遷安置的相關課題。另由臺北市士林官邸北側地區及北投士林科技. 立. 園區區段徵收等案例，透過問卷調查及訪談之方式，探討由政府於區段徵. ‧ 國. 學. 收範圍內興建住宅安置拆遷戶所面臨之相關課題。四、區段徵收拆遷安置改善策略. ‧. 針對現行區段徵收拆遷安置作業及興建安置住宅所面臨的相關課題，. y. Nat. 提出法令制度及執行上之改善策略，使區段徵收作業更臻於公平正義，並. n. al. er. io. sit. 作為政府部門未來修法及執行拆遷安置作業之參考。. Ch. engchi. 1-7. i n U. v.

(20) 第一章. 緒論. 第三節. 研究方法與流程. 壹、研究方法本研究所採行的研究方法有文獻分析法、個案分析法及問卷與訪談法，說明如下：一、文獻分析法針對區段徵收相關學術論文及安置作業整理與分析，並藉由文獻之探討，將其中與研究主題相關的資料轉化為可用的資訊，俾能與本研究相呼應，並作為相關問題改善與建構配套措施之基礎。二、個案分析法. 立. 政治大. 本研究透過個案分析方式，針對臺北市士林官邸北側地區及北投士林. ‧ 國. 學. 科技園區區段徵收案個案執行過程中所產生的問題，檢討研究分析，並提出改進建議，供未來區段徵收安置作業之參考。. ‧. 三、問卷調查與訪談法. sit. y. Nat. 本研究以研究個案政府單位實際規劃安置作業相關人員及拆遷戶作為問卷調查及訪談之對象，以深入了解個案開發及安置作業期間所遭遇之. io. n. al. er. 各項問題、實務執行面之看法及現行機制之建議，期冀對政府興建住宅安. i n U. v. 置區段徵收拆遷戶所面臨之問題，能更深入掌握，以便進一步分析與探討，研擬公平、合理改善措施。. Ch. engchi. 1-8.

(21) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 貳、研究流程. 研究動機與目的第一章. 研究範圍與內容. 文獻分析第二章. 理論基礎損失補償. 立. 政治公平正義大區段徵收安置作業面臨課題. 法令制度面. 第三章. ‧. ‧ 國. 學. 區段徵收安置現況. 公平(保障)面. 執行面. n. Ch. engchi U. er. io. sit. y. Nat. al. 臺北市區段徵收專案住宅安置模式之分析. v ni. 問卷調查及深度訪談. 第四章. 區段徵收拆遷戶安置課題之改善第五章拆遷安置計畫之規範安置住宅規劃之原則. 結論與建議. 圖 1- 1. 研究流程圖. 資料來源：作者繪製. 1-9. 第六章.

(22) 緒論. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 第一章. Ch. engchi. 1-10. i n U. v.

(23) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 第二章. 文獻分析與理論基礎. 我國區段徵收之理念最早始於民國 10 年國父孫中山先生所定「實業計畫」2-1，其後歷經土地法、平均地權條例等不同時期之規定，至民國 89 年制訂土地徵收條例，始將散見於各法令之徵收作業統一優先適用. 2-2. 。迄今. 土地徵收條例公布施行已超過 10 餘年，看似逐漸上軌道之區段徵收作業，執行上卻不斷面臨補償價格偏低、拆遷安置措施不盡完善及造成環境污染等種種問題，而區段徵收範圍內之拆遷戶，往往是受影響最深的一群人，如何確保拆遷戶之權益，妥善安置拆遷戶，已成為現今區段徵收重要課題之一。故本章首先以文獻回顧，探討分析與本研究相關之文獻，整合學術. 政治大. 上對於區段徵收拆遷戶安置相關之研究。其次藉由損失補償及公平正義等理論，作為本研究後續檢討現行區段徵收拆遷戶安置相關課題之基礎。. 立. ‧ 國. 相關文獻分析. 學. 第一節. 過去專門探討區段徵收拆遷戶安置課題之文獻不多且多未深入，大多. ‧. 分別著重於徵收制度或拆遷安置等兩大主要議題。謹就其論述之內容主要. sit. y. Nat. 涉及法令制度面、公平（保障）面或執行面等不同面向，加以歸類探討。. io. er. 壹、法令制度面. al. n. v i n Ch 如：張金鶚（1998：137）研究指出不論是都市更新或是重大工程的拆遷戶 engchi U 安置計畫，僅規定需擬定安置計畫，對於安置計畫所需具備之內容則未加相關文獻指出公共工程拆遷戶安置作業在法令制度有些缺失存在，例. 以規定，缺乏實際施行上所需之施行細則，且單一化之安置方式，不易受到拆遷戶之認同，缺乏一套可依據拆遷戶不同屬性施行之機制。故該研究藉由公平正義、效率、損失補償等理念為基礎，對臺北市重大工程拆遷戶之權屬、身分、家庭收入、家庭組成型態等特性，進行類型之區分，建立臺北市重大公共工程拆遷戶之分類，以及安置模式基本理念。從法令觀點探討建物拆遷補償法律相關問題者有：莊書銘（2008：99）以財產權保障、損失補償、正當程序、平等原則等為理論基礎，指出現行 2-1. 國父孫中山先生於實業計畫中，主張仿效德國人在膠州灣（青島）之先例，於地方開始建設前，由政府全面照價收買擬建設地區內之全部土地，以控制建設開發所需之土地，防止私有壟斷土地、漲價歸私之情況。 2-2 土地徵收條例第 1 條第 3 項規定：「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」 2-1.

(24) 第二章. 文獻分析與理論基礎. 各直轄市縣（市）政府自行訂定建築改良物、農作改良物及土地徵收遷移費等查估規定，應已違反不得超出法律授權，存有適法性等相關問題，並提出多項改進建議，以使拆遷補償作業更為周延。對區段徵收整體制度方面之建議有：蔡進田（2003：127）之研究主要建議土地徵收及補償之決定機關應合一，且土地徵收行政救濟應予簡化。陳玉峰（2006：84）則指出政府應尊重被徵收人對財產權「自己決定」，而非試圖透過立法方式，強迫被徵收人僅能領取抵價地。被徵收土地所有權人應本於「自由意思」與「自己決定」選擇領回地價補償費或申請領回抵價地，以確保被徵收人對本身財產權實現最大利益及符合心中所需，為憲法保障人民財產權之真意。. 貳、公平（保障）面. 治政基於法律觀點，著重徵收補償理論與法令規定之探討的有：楊松齡大立（1996：7-26、8-8）認為宜以完全補償為徵收補償之基本原則，以臻達憲 ‧ 國. 學. 法上財產權保障及平等權之基本原則，並可促進公共建設之順利推行。且經統計調查，一般民眾認為有必要對被徵收者予以拆遷安置之比例高達. ‧. 90.5%，故為確保被徵收人之生活保障及居住之需要，對於被徵收人之安置計畫，需地機關宜於徵收前妥予規劃之。. sit. y. Nat. 從司法角度切入人民財產權之保障者有：張嘉紋（2001：97）經由整理行政法院土地徵收相關裁判後發現，行政法院所受理之裁判案件中，人. io. er. 民勝訴之比率極低。在裁判中，顯現出行政法院多依賴或偏向行政機關之. al. n. v i n Ch 權之保障似有不足。並建議應加強土地徵收過程中民眾參與、審核及救濟 engchi U. 見解，惟行政機關之見解往往是站在行政便宜之立場為之，對於人民財產等制度，以保障人民財產權。. 著重都市更新中違章建築戶之安置權益保障者有：張家純（2009：96）之研究則認為違章建築處理政策應更加考量有關於居住者、違建拆遷以及弱勢團體三者間之相互關係，以使有關社會公平性考量之社會福利政策更加明確。從生存權來分析土地徵收補償之課題者有：賴伯男（2010：97）以人性尊嚴保護原則及憲法生存權保障之意義為理論基礎，從我國損失補償體系出發，得出土地徵收補償之原則亦應以完全補償為宜；完全補償之內容，即包括了生存權補償；而劉志清（2010：104）則指出徵收補償必須建立在公平基礎上，避免讓政府的施政偏離公共利益的方向，並使財產權的配置，在公平及專業的考量下，更符合市場需求及經濟效率。. 2-2.

(25) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 參、執行面針對都市更新之拆遷安置作業者有：何小棟（1977：4）之研究指出都市更新拆遷戶安置是包括拆遷戶之調查與分析，拆遷戶安置之財務、行政管理與服務等一套周密與詳盡之計畫與工作。應提供拆遷戶合宜之住宅與適當之居住環境，並考慮拆遷戶被迫遷移所付出之成本、安置之區位及對都市生態模式之影響。黃健二（1985：160）提出安置時考慮之因素應包括：經濟狀況、房屋使用型態、土地房屋權屬、就業狀況、家庭結構及社會結構等，且訂定拆遷安置計畫時，應導入民眾參與，積極使計畫符合民眾的真正需要。針對公共工程之拆遷安置作業者有：李碧英（1996：126）指出公共工程拆遷戶之補償原則，應以完全補償之理念為主；安置原則則應因應不同. 政治大（2009：5-3）則指出建築物拆遷補償作業，存在不同縣（市）「自治條例」立. 公共工程屬性、拆遷戶種類，採行彈性、多樣化的安置替選措施。簡妙華規範差異，建議除依「重建」評點計價外，尚須妥適考量「重置」補償作. ‧ 國. 學. 業之機制，並建立「市值補償」。. 基於公私部門協力關係，以改善政府開發資金籌措等問題之探討有：. ‧. 孫寶鉅（2004：104）提出以民間資源引進（BT 模式）解決政府所面臨之整體開發財務問題。BT 模式係由民間公司負責籌措開發資金，並負責執行. y. Nat. sit. 實質整體開發業務，政府則提供行政協助，並以開發完成後取得之可建地. al. er. io. 抵付民間公司代墊之各項費用，藉此合作模式，達到地主、民間公司及政. n. 府三贏局面。吳思穎（2008：105）則指出區段徵收機制基於政策、民意與. Ch. i n U. v. 制度之可行性，可以作階段性創新改革。而現行區段徵收委外機制相關法. engchi. 制，尚欠完備。區段徵收委外過程，應運用誘因機制，以避免代理問題產生，並應同時配套建構監控制度。另陳顯道（2010：86）藉由南科特定區實際案例之研究，認為公私合夥區段徵收模式，是一個有效且符合公平的土地開發模式。建議未來公私部門可建立一個溝通平台，明確劃分雙方權責，並於契約規範上，建立更具彈性的作法，及加強鼓勵私部門積極投入地方活動，適度給予回饋與居民建立情誼。茲將前述法令制度面、公平（保障）面及執行面等各面向相關文獻，整理歸納如下表：. 2-3.

(26) 第二章. 文獻分析與理論基礎. 表 2- 1 面作者向（年代）法張金鶚令（1998）制度面. 土地徵收補償及拆遷安置相關文獻一覽表. 文獻名稱. 主要研究見解及研究內容. 對本研究之啟發. 臺北市重 1. 研究內容主要就經濟財務、社會及法本文依據安置期間大工程拆令制度之觀點進行，重大工程拆遷戶長短、政府介入程度遷戶安置安置情形、課題與理念之探討，由拆與工程特性等，將拆模式之研遷戶之權屬、身分、家庭收入、家庭遷戶之安置配套措究組成型態等特性，進行類型之區分，施分為 7 個模式，以建立臺北市重大公共工程拆遷戶之分適用不同之工程類類，以及安置模式基本理念。型。提供本研究對於 2. 本文針對臺北市重大工程拆遷戶安置建立區段徵收拆遷在法令制度面提出 3 項主要課題：戶安置模式等課題 (1)缺乏相關安置法令。不論是都市更之參考。新或是重大工程的拆遷戶安置計畫，僅規定需擬定安置計畫，對於安置計畫所需具備之內容則未加以規定，缺乏實際施行上所需之施行細則。 (2)缺乏有效的實行機制。缺乏一套可依據拆遷戶不同屬性施行之機制，且單一化之安置方式，不易受到拆遷戶之認同。 (3)違章建築處理問題。違章建築戶多屬弱勢團體，所獲得之補償金在臺北不易找到居處，形成另一個社會問題。 3. 另經濟財務方面之課題有缺乏拆遷戶認定的標準、未考量較難計量的損失、政府龐大的拆遷補償支出；社會面之課題則有拆遷戶分類方式缺失、未考量弱勢團體特殊需求等問題。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 蔡進田我國土地（2003）徵收補償法制之研究. Ch. engchi. i n U. v. 本文就土地徵收補償主要發現及建議如下： 1. 土地徵收補償之理論體系仍待建構。 2. 土地徵收補償之制度內容應再闡發。 3. 土地徵收及補償之決定機關應合一。 4. 土地徵收補償之標準應公平合理。 5. 土地徵收補償之行政救濟應簡化。. 本文主張土地徵收及補償之決定機關應合一。進而拆遷安置計畫之決定機關是否亦應合一，將准駁權由現行之地方行政機關提升至中央行政機關，可作為本研究後續之課題。. 陳玉峰區段徵收本文主要發現及建議如下：（2006）補償法制 1. 區段徵收補償合理與否是推展區段徵之研究收順遂最大關鍵。 2. 區段徵收補償應同時兼具財產權保障與生存權保障。 3. 區段徵收抵價地補償與代償地補償不. 區段徵收補償應同時兼具財產權保障與生存權保障，而如何確保拆遷戶最基本之居住權益，應為區段徵收作業重要. 2-4.

(27) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 面作者向（年代）. 文獻名稱. 主要研究見解及研究內容. 對本研究之啟發. 同。之環節。 4. 政府應尊重被徵收人對財產權「自己決定」，而非以透過立法方式，強迫被徵收人僅能領取抵價地。 5. 當配地面積未達最小建築單位面計時，以原徵收補償地價發給現金補償，無法彌補被徵收人之損失。莊書銘臺北市舉 1. 臺北市政府所屬用地機關於執行拆遷本文以財產權保（2008）辦公共工作業程序時，應將自願接受執行之約障、損失補償、正當程對地上定條款納入切結書等文件中，並報經程序、平等原則等理建物拆遷市長認可，始可於用地機關與合法建論基礎，從法令觀點補償相關物所有權人達成協議，而該所權人之探討臺北市建物拆法律問題補償費逾期仍不具領，並完成提存法遷補償執行上相關之研究院時，據以執行逕行拆除工作。問題，並提出多項改 2. 為合乎憲法正當法律程序之要求，臺進建議，提供本研究北市政府所屬用地機關於拆遷前，理探討拆遷安置所面應給予拆遷合法建物所有權人及利害臨問題之研擬改進關係人陳述意見之機會。措施參考。 3. 針對臺北市拆遷處理辦法規定補償內容中有牴觸土地徵收條例等相關規定之疑慮部分，應於制定「臺北市政府舉辦公共工程拆遷補償處理及安置自治條例」時，一併予以檢討修正。 4. 為符合法律保留原則，臺北市政府應儘速制定「臺北市政府舉辦公共工程拆遷補償處理及安置自治條例」，俾為違章建築處理費核給之依據。 5. 臺北市政府於制定「臺北市政府舉辦公共工程拆遷補償處理及安置自治條例」時，應將自動拆遷獎勵金發給條件修正為「騰空點交」，無須自行拆除。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2-5. i n U. v.

(28) 第二章. 文獻分析與理論基礎. 面作者向（年代）. 文獻名稱. 主要研究見解及研究內容. 對本研究之啟發. 公楊松齡現行土地 1. 以財產權保障與公平原則為理論基本文以財產權保障礎，基於財產權保障之公平正義原與公平原則為理論平（1996）制度有關（財產權保則，公用徵收應給予被徵收人補償，基礎，並對當前土地保障之研以維繫財產權平等之精神，使補償為徵收財產權保障相障究-公用徵公用徵收合憲之首要。關議題充分論述，雖）面收補償之 2. 宜以完全補償為徵收補償之基本原時空環境背景及相分析則，以臻達憲法上財產權保障及平等關法令規定已與目權之基本原則，並可促進公共建設之前有所差異，仍可作順利推行。為本研究立論之參 3. 經統計調查結果，一般民眾受訪者認考。為，有必要對被徵收者予以拆遷安置之比例高達 90.5%，顯示徵收計畫中拆遷安置之重要性。故為確保被徵收人之生活保障及居住之需要，對於被徵收人之安置計畫，需地機關宜於徵收前妥予規劃之。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 張嘉紋我國土地 1. 經由整理論述行政法院土地徵收裁判現行徵收法制或有（2001）徵收法制後發現，行政法院所受理之裁判案件些許規範未盡詳明之探討-以中，人民勝訴之比率極低。在裁判中，之處，然倘行政機關行政法院顯現出行政法院多依賴或偏向行政機或司法機關能站在裁判為中關之見解，惟行政機關之見解往往是保障人民財產權之心站在行政便宜之立場為之，對於人民立足點上，尋求較嚴財產權之保障似有不足。格之法解釋者，則相 2. 本文就我國土地徵收制度提出幾點改信在追求公益之同進方向，在「申請」程序中，應建立時亦可較顧及民眾一套審核事業計畫之機制，申請徵收權益之保障，而與憲前協議價購配套措施之建構亦極為重法所欲保障人民財要；在「核准」程序中，如何審核以產權之目標較為接及民眾意見之如何納入，方可在追求近。公益之同時，重視民眾權益之保障亦屬重要；在「執行」程序中，徵收案於核准後，公告與通知皆缺一不可，應確實為之，以使民眾知有徵收案之存在而得以適時提出意見或循救濟管道以為救濟。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 張家純都市更新 1. 違章建築戶如給予適度之救濟，應視拆遷安置措施對於（2009）中違章建其貧困程度給予適度之救濟，且應有不同條件之拆遷築戶處理程度之差別，以示社會之公平性。戶，應有不同程度之方式及拆 2. 違章建築處理政策應更加考量有關於差別，以達社會之公遷安置計居住者、違建拆遷以及弱勢團體三者平正義。畫之研究間之相互關係，以使有關社會公平性以臺北市考量之社會福利政策更加明確。為例. 2-6.

(29) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 面作者向（年代）. 文獻名稱. 主要研究見解及研究內容. 對本研究之啟發. 賴伯男土地徵收 1. 本文以生存權來分析土地徵收補償的本文從土地徵收補（2010）中有關生課題，並以人性尊嚴保護原則及憲法償傳統概念的財產存權補償生存權保障之意義為理論基礎，從我權保障出發，經由完之研究國損失補償體系出發，得出土地徵收全補償導出生存權補償之原則應以完全補償為宜；完全補償，而要具體落實補償之內容，即包括了生存權補償。生存權補償之生活 2. 生存權補償為損失補償，非社會補重建措施，其所包括償，應以現物補償為主，金錢補償為之拆遷戶安置等，涉輔；它的內容包括狹義生活補償、少及本研究之範疇，可數殘存者補償、離職者補償及生活重做為本研究相關理建措施等。生活重建措施是生存權補論之參考。償項目中之最重要者與成敗之關鍵，它包括了拆遷戶安置、土地建物重新取得之斡旋、職業介紹、指導或訓練、低利融資、公營住宅入居之斡旋等。 3. 生存權補償對國家財政將造成重大之負擔，故宜限縮其適用對象，以被徵收人或其他權利關係人中之低收入戶者為限。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 劉志清政府土地 1. 以財產權理論來探討如何透過財產權 1. 文中提及土地徵（2010）徵收補償之界定與保障，解決土地徵收補償之收補償相關作業之研究-從爭議與抗爭；並探討政府現行直接管爭議不斷，包括財產權的制下，土地使用權與土地外部性產權補償金計算、補觀點在界定與保障上所出現的缺失。償項目、範圍、 2. 我國土地徵收制度過度側重增進公共查估方式、過程利益，而輕忽私人財產權保障，導致等，可作為本研土地所有權人抗爭事件不斷。究之參考。 3. 政府運用土地徵收以配置財產權的決 2. 政經結構的變策形成，會受到具有影響力的中介者化，會使制度改影響，並不會完全以公共利益為最優變，如何在政經先之考量。環境變遷下，找 4. 徵收補償必須建立在公平基礎上，避到制度與執行的免讓政府的施政偏離公共利益的方問題及缺失，提向，並使財產權的配置，在公平及專出改進方向，始業的考量下，更符合市場需求及經濟助於土地徵收整效率。體制度發揮其應盡之功能。故在現行大臺北地區房價高漲下，如何保障拆遷戶的居住正義，可作為本研究後續探討課題。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2-7. i n U. v.

(30) 第二章. 文獻分析與理論基礎. 面作者向（年代）. 文獻名稱. 主要研究見解及研究內容. 對本研究之啟發. 執何小棟臺北市都 1. 拆遷戶安置之意義，是包括拆遷戶的現行區段徵收法令行（1977）市更新拆調查與分析，拆遷戶安置之財務、行對於拆遷安置相關面遷戶安置政管理與服務等一套周密與詳盡之計之規定仍過於簡之研究畫與工作。單，致未能提供充分 2. 都市更新安置拆遷戶之觀念：適宜之住宅予拆遷 (1)應提供拆遷戶合宜之住宅與適當之戶，確保拆遷戶之居居住環境。住權益。 (2)應考慮拆遷戶被迫遷移所付出之成本。 (3)應考慮拆遷戶之安置區位。 (4)應注意拆遷戶安置對都市生態模式之影響。黃健二都市更新 1. 拆遷安置時考慮之因素，應包括以下拆遷安置計畫需充（1985）之研究 6 項：分考量拆遷戶之特 (1)經濟狀況。性，而若能導入民眾 (2)房屋使用型態。參與，將使計畫符合 (3)土地房屋權屬。民眾的真正需要。 (4)就業狀況。 (5)家庭結構。 (6)社會結構。 2. 訂定拆遷安置計畫時，應導入民眾參與，積極使計畫符合民眾的真正需要。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 李碧英公共工程本文對拆遷戶現況進行分析、針對安置課本文以損失學說、效（1996）拆遷戶安題研擬了多項安置替選措施，得出以下結率理論及協商理論置之研究論：等，對拆遷戶情況進 1. 確定了拆遷戶安置之重要性。行分析，並提出安置 2. 公共工程拆遷戶之補償原則，應以完替選措施，提供本研全補償之理念為主；安置原則則應因究探討拆遷安置面應不同公共工程屬性、拆遷戶種類，臨問題之參考。採行彈性、多樣化的安置替選措施。 3. 發現協商為解決衝突之有效方法，可運用協商方式處理拆遷戶安置。 4. 研擬 4 類安置替選措施： (1)運用閒置或低度使用之公有地安置拆遷戶。 (2)區段徵收取得土地安置拆遷戶。 (3)以發展權移轉觀念安置拆遷戶。 (4)引進民間部門財力開發，藉其力量安置拆遷戶。. Ch. engchi. i n U. v. 孫寶鉅政府土地 1. 本文提出以民間資源引進（BT 模式）如藉由區段徵收 BT （2004）開發機制解決政府所面臨之整體開發財務問模式，由民間資源負改進策略題。BT 模式係由民間公司負責籌措開責興建住宅安置拆之研究－發資金，並負責執行實質整體開發業遷戶，並由民間資源臺北港特務，並以開發完成政府取得之可建地負責後續之管理維 2-8.

(31) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 面作者向（年代）. 文獻名稱. 主要研究見解及研究內容. 對本研究之啟發. 定區之分抵付民間公司代墊之各項費用。護作業，應可提升拆析 2. 本文並就臺北港特定區計畫之案例，遷安置效率及降低依資金的籌措、政府的介入程度、土政府財務負擔，惟應地的處分、風險管理機制及開發時程兼顧其中之公平性。等項目，評估民間資源引進（BT 模式）之效益、可行性與誘因，以及可能面臨的問題。吳思穎區段徵收 1. 在政府財政狀態日益惡化下，使得區如何適度引進民間（2008）委外機制段徵收之辦理型態有所演變，部分地資源辦理區段徵收之探討方縣（市）政府逐步引進民間資源與拆遷安置作業，可做活力（即 BT 模式），朝向由民間機為本研究後續之參構自行籌措資金並由該機構專業人員考。負責規劃與執行開發工作，政府從旁提供必要之行政協助。開發所需總費用均先由民間機構墊付，而政府再以剩餘可建築土地來償付費用，藉此創新開發模式，以有效解決區段徵收有關資金籌措及開發後土地去化等關鍵之癥結問題。 2. 本文結論主要如下： (1)區段徵收機制基於政策、民意與制度之可行性，可以作階段性創新改革。 (2)現行區段徵收委外機制相關法制，尚欠完備；委外辦理機制，應同時配套建構監控制度。 (3)區段徵收委外過程，應運用誘因機制，以避免代理問題產生。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 簡妙華國道公共（2009）工程徵收建築物拆遷補償作業探討. Ch. engchi. i n U. v. 建築物拆遷補償作業，存在不同縣（市）相同條件之拆遷「自治條例」規範差異，建議除依「重建」戶，應避免在不同評點計價外，尚須妥適考量「重置」補償（縣）市而有相異之作業之機制，並建立「市值補償」。補償標準，故在拆遷安置作業方面，中央政府宜有更明確一致之標準，供各地方政府一體適用。. 陳顯道公司合夥 1. 公私合夥區段徵收模式，是一個有效以公私合夥方式辦（2010）區段徵收且符合公平的土地開發模式，且提供理區段徵收，應注意開發模式我國大規模土地重新分合整理計畫一避免有圖利特定民之研究-以個新的執行方式。間部門之嫌疑，民間南科特定 2. 藉由南科特定區實際案例，提出下列部門須對地方加以區為例 4 項建議：回饋建立情感，可加 (1)公私部門可建立一個溝通平台，明強民眾參與機制，由確劃分雙方權責。私部門與地方溝通 2-9.

(32) 第二章. 文獻分析與理論基礎. 面作者向（年代）. 文獻名稱. 主要研究見解及研究內容. 對本研究之啟發. (2)公私雙方可在契約規範上，建立更達成拆遷安置計具彈性的作法。畫，確保拆遷戶之權 (3)建議私部門可因應地區民情與習益。慣，積極投入地方活動，適度給予回饋與居民建立情誼。 (4)私部門因應協商、諮詢等交易成本的增加，建議可考量建立「開發總成本」的觀念。. 資料來源：本研究整理。經過上述相關研究文獻之整理，可發現過去相關文獻大多分別著重於徵收補償制度或都市更新與公共工程之拆遷戶安置等兩大主要議題，鮮少. 政治大發現現行拆遷戶安置作業仍存有許多問題，例如：在法令制度方面，現行立法令僅規定需擬定安置計畫，對於安置計畫所需具備之內容則未加以規定，專門探討區段徵收拆遷戶安置課題之文獻。然而，藉由過去相關文獻仍可. ‧ 國. 學. 缺乏實際施行上所需之施行細則，且執行上單一化之安置方式，不易受到拆遷戶之認同，缺乏一套可依據拆遷戶不同屬性施行之機制；公平（保障）. ‧. 方面，現行徵收補償作業對被徵收人權益之保障仍有許多不足之處，應以完全補償為徵收補償之基本原則，而完全補償之內容則應包含了對拆遷戶. Nat. sit. y. 安置等相關措施；另在執行方面，則凸顯出現行拆遷安置未能充分考量拆. io. er. 遷戶之特性，且欠缺民眾參與之管道，無法因應拆遷戶所需提供適當之安置措施等相關問題。而在引進民間資源參與區段徵收開發作業之趨勢下，. n. al. i n U. v. 如何藉由民間部門之參與，提升對區段徵收拆遷戶權益之保障，亦可作為. Ch. engchi. 本研究課題之一。故為確保政府辦理區段徵收時，拆遷戶可維持原有之居住權益，本研究後續擬藉由損失補償及公平正義等理論為基礎，探討政府辦理區段徵收開發時，同時興建住宅，用以安置其拆遷戶之相關課題，俾使區段徵收之安置作業更臻完善。. 2-10.

(33) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 第二節. 理論基礎. 本節欲探討區段徵收拆遷戶安置之相關理論，拆遷戶安置之意義，主要應在於對拆遷戶所遭受之損失予以補償，使其得以回復原有之生活秩序。而近年來由於台灣貧富差距居高不下 2-3，加上大臺北地區房價不斷飆高 2-4 之情況下，使得愈來愈多之民眾已無力購買臺北地區之房屋，如何達到居住之公平正義已成為社會大眾所注視之課題，拆遷安置直接影響拆遷戶之居住權益，如何才能實現拆遷安置之公平正義，厥為吾人所應關注者。故本節主要以損失補償及公平正義等理論進行討論，以供本研究後續檢討現行區段徵收拆遷安置相關課題之基礎。. 壹、損失補償理論. 立. 一、損失補償之概念. 政治大. ‧ 國. 學. 基於國民主權的原理，國家的權力是源自於人民，國家是為人民而存在的，因此國家對人民的生命、身體、自由、財產等基本權利的保障，與. ‧. 生存、生活之生命品質的提升，負有重要責任（李震山，2005：121）。我國憲法第 15 條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保. Nat. sit. y. 障」，明文規定對人民之財產權之保障，但憲法第 23 條規定：「以上各. io. er. 條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，其中防止妨礙他. n. al. Ch. i n U. v. 人自由、避免緊急危難、維持社會秩序等三項為消極必要之限制，增進公. engchi. 共利益則為積極之必要限制。因為團體生活之目的，不僅在要求消極的安定，且要求積極的進步，而憲法制定之目的，亦不僅在奠定社會安寧，且在增進人民之福利 2-5，故為了增進公共利益之必要，亦將限制人民之私有財產權。當國家違法侵害人民之自由權利時，應予以賠償，填補其損害；當國家合法干涉人民之自由權利，使個別人民受有特別之損失時，亦應予以補償，填補其損失，始為合理。前者為國家賠償問題，後者則為行政上損失 2-3. 依據行政院主計處 100 年 8 月 18 日公布 99 年家庭收支調查結果，以家庭可支配所得 5 等分位組觀察，99 年最高 20%家庭所得為最低 20%家庭所得之倍數（即貧富差距）為 6.19 倍，較 98 年的 6.34 倍略縮減 0.15，但仍為歷年第 3 高（90 年貧富差距為 6.39 倍，為歷年最高）。 2-4 同註 1-6。 2-5 我國憲法前言略以：「…為鞏固國權，保障民權，奠定社會安寧，增進人民福利，制定本憲法，頒行全國，永矢咸遵」。 2-11.

(34) 第二章. 文獻分析與理論基礎. 補償之問題（陳敏，2009：1184）。國內學者對損失補償類型之分類並不完全相同，李建良以「特別犧牲」理念作為基礎，參酌德國學說及實務見解，將我國損失補償制度之體系分為特別犧牲之補償及衡平補償兩類（如圖 2-1）。而在特別犧牲補償方面，又可分為（一）以財產權為標的者，包括 1、公用徵收之補償。2、因財產權之限制所生特別犧牲之補償。3、因公權力行為之附隨效果所生特別犧牲之補償。4、因違法但無責之公權力行為所生損失之補償。（二）以財產權以外之權利為標的者，包括 1、合法干預行為所生特別犧牲之補償。 2、因公權力行為之附隨效果所生特別犧牲之補償。3、因違法但無責之公權力行為所生損失之補償（李建良，2000：1449）。公用徵收之補償. 治因財產權之限制所生特別犧牲之補償政大. 財產權. 因公權力行為之附隨效果所生特別犧牲之補償. 立. 特別犧牲. 因違法但無責之公權力行為所生損失之補償. 學. ‧ 國. 之補償. 財產權以外. 合法干預行為所生特別犧牲之補償. 之權利. 因公權力行為之附隨效果所生特別犧牲之補償. ‧. 因違法但無責之公權力行為所生損失之補償. y. Nat. 衡平補償(社會補償). sit. 損失補償之基本架構. n. al. er. io. 圖 2- 1 損失補償制度之體系資料來源：李建良，2000，損失補償，收錄於翁岳生編，『行政法 2000』，翰蘆圖書出版有限公司，頁 1452。. Ch. engchi. i n U. v. 損失補償制度之主要特徵，係「因公益而特別犧牲」，故國家必須給予人民一定之補償，始合乎憲法保障人民權利之意旨。相對而言，人民所受之損失如非屬「特別犧牲」者，國家非不得基於「衡平性」或「合目的性」之考量，給予人民一定之補償，特別是基於「社會國原則」之精神，國家對於人民所受之若干損失，得主動給予一定之補償，藉以實現社會正義。類此補償規定可稱之為「衡平補償」或「社會補償」，以資與前揭損失補償制度有所區別（李建良，2006：665）。二、土地徵收補償原則土地徵收係使特定人遭受特別犧牲，需藉由徵收補償制度設計以填補被徵收人之財產權損失，以符合社會公平與正義。而補償之前，應先了解損失之種類，政府辦理徵收時造成之損失，可分類歸納如下（楊松齡，1992： 2-12.

(35) 區段徵收拆遷戶安置之研究. 273）：（一）經濟損失：指可以明確以經濟價值估算出的損失，又可分為積極損失與消極損失兩項。 1、積極損失（1）既有財產利益之減少：指被徵收人因徵收而造成土地現有權利或利益的喪失或縮減。例如，被徵收人之土地、建築改良物、農作改良物、他項權利等因徵收而全部或部分喪失者。（2）費用支出之增加：指土地所有權被徵收時，土地上之土地改良物或地上工作物因徵收而遷移或整設，所支出之必要費用。例如，因徵收而造成之人口遷移、機器、設備、動植物之搬運及損失，土地或建物因部分被徵收後，為維持其功能所增支出之整設費用等。 2、消極損失. 立. 政治大. （1）期待利益之損失：指土地若不被徵收，現有土地將來預期可得. ‧ 國. 學. 之利益，該項利益之損失因非現有財產之減少，而是現有財產之無法增加，因而其性質與既成財產利益之減少以及新費用之. ‧. 支出有別，是為消極損失。例如，因徵收招致營業上損失、租. 金損失、農業損失或漁業損失等使現有財產無法增加。. sit. y. Nat. （2）殘餘財產之損失：因徵收使殘餘之土地無法從原來之利用者。（二）非經濟損失：指難以經濟價值估算之損失，又可分為積極損失與消. io. er. 極損失兩項。. al. n. v i n Ch 之損失，或具有紀念性之地上物等如祖厝 e n g c h i U 、祖墳等因徵收而拆除、. 1、積極損失：如因土地徵收結果致產生失業或轉業之問題而所遭致遷移等精神上之損失。. 2、消極損失：如因土地被徵收遷居致失其居住生活上之原有便利、寧靜與舒適者，或致離開其生活社區所造成對新居住環境適應等精神上之損失，或營利事業因徵收遷移結果，造成其商譽、經營環境等之損失者。被徵收者因徵收所產生之損失如上所分析，可分為經濟性與非經濟性二大類。惟就財產權保障之意義而言，國家對於被徵收者之補償範圍應包括那些？前述各項損失之補償應如何取捨？端繫於對補償學說原則之確認。由於我國憲法對於公用徵收之要件及補償原則，欠缺明文規定，故補償之基本原則為何，實有探究之餘地。一般而言，為公共利益之需要而徵收私人財產時，應給予公平之補償，乃國家成立之同時即已確立。1789. 2-13.

(36) 第二章. 文獻分析與理論基礎. 年法國人權宣言第 17 條規定：「所有權…非依法律認定為公共需要，並事先給予公平補償，不得剝奪之」，即明文揭示「公平補償」之觀念。惟所謂公平補償，究係指彌補財產權人完全損失之「完全補償」，抑或只是「相當補償」，於學說及實務上素有爭議。（一）學說見解國內有關徵收補償之原則，於學說上之見解並未一致，茲就「完全補償」、「相當補償」及「折衷說」等三種主要學說分述如次： 1、完全補償學說完全補償說是認為應對徵收關係人因公用徵收所生之損失給予完全補償。其理念著重於被徵收人生活秩序之重建，而使完全回復與徵收前同一之生活狀態。因此，對於具有「生存權」2-6性. 政治大認其社會義務極為薄弱，故為「應予擴大之私益」，而予以完全立之補償（李鴻毅，2001：988）。此說尚可分為二說(楊松齡，1996：質之土地權利，本於「基本人權」或「公平保障平等權」之觀點，. ‧ 國. 學. 3-46)：. （1）第一說，認為損失補償之目的在於實現平等原則。主張憲法所. ‧. 保障之財產權內容雖得依據法律自由定之，但是基於「法律之前，人人平等」之原則，徵收侵害是對於平等原則之破壞，為. Nat. sit. y. 矯正不平等的財產權侵害自應給予完全的補償，始能竟功。. er. io. （2）第二說，認為損失補償是為因應適合財產權保障之旨趣而設。本說以私有財產權之不可侵犯為前提，雖然財產權不具絕對性，. n. al. Ch. i n U. v. 而負有社會責任，可以基於公益上之必要，而以法律加以限制；. engchi. 但是對於財產權之剝奪則已超過財產權限制之本旨，因此，基於事實上之需要，例外地依法律准許財產權之剝奪，即應給予完全的補償，否則財產權保障即成為具文。完全補償除以被徵收人財產上所受之一切不利益，如土地與土地改良物之客觀價值及因被徵收所支出各種必要費用為主要補償內容外，尚包括其他遭受消極性經濟上之損失，如期待利益之喪失、殘餘地價值之減損、營業停止或縮小、失業或轉業之損失，以及非經濟上損失，如生活環境之不適、精神上之苦痛等損害，亦應酌為補償（李鴻毅，2001：988）。即所應補償之範圍，係指. 2-6. 所謂具有生存權性質之土地，依溫豐文之解釋，係指一般庶民賴以維生之土地而言，大體來說，一般庶民所必要之住宅用地或一般農民所必要之耕作用地，均屬之（溫豐文， 1984：120）。 2-14.