第二章 文獻回顧與研究架構
第三節 協力治理理論
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
51
小結：政策制定的過程中，行動者透過政策網絡的場域，對政府、非政府組 織、學術單位與企業行動者等，型塑彼此往來互動的關係（Lynn, 1996）。組織 協力在合作上的趨勢被視為一種互動、循環的過程，且協力過程強調個人角色、
行為思考、組織因素對政策結果的影響。過去對協力互動的解釋，大多是個案的 統整與歸納。本研究透過政策網絡中的行動者，利用社會網絡分析途徑，調查彼 此在協力上的合作對象。再藉由網絡分析的指標，包括中心者、中介者、掮客與 派系等指標。來解釋協力治理在理論與實務上，對於整個政策制定過程所扮演的 角色。
第三節 協力治理理論
協力治理在公共行政的發展已超過二十年，學者提出了不同的分析層面與架 構進行探究（Sullivan & Skelcher, 2003; O’Leary, Gazley, McGuire &Bingham, 2009;
Ansell & Gash, 2008; Bryson, Crosby & Stone, 2006）。最初始的協力概念可從「新 公共管理」（New Public Management, NPM）概念興起後，「跨部門治理」
（cross-sectoral governance）被廣泛探討後。學界開始思考應透過什麼途徑，達 到跨部門的效益。爾後，協力合作與治理能力便彼此連結，並應用在政策制定與 分析的研究中，包括在議程設定、政策形成過程中的組織協力（Chou, 2009, p. 4-5）。
此外，將協力概念置於政策網絡中，來討論行動者角色「鑲嵌」（embedded）於 場域中的關係，以詮釋協力治理的概念（Granovetter, 1985）。因此，學者從協力 治理的運作機制，來建構行動者互動的脈絡。包括人際互動所產生的信任關係，
既是行動者進行交易（trade-off）的基礎，也是影響交易成功與否的因素。當然，
行動者願意合作的重要因素，取決於依賴其他行動者的程度高低，並願意分享利 益，形成「互補性」10（complementarities）的合作（Powell, 1990）。將協力概念 應用在政策網絡時，就是透過行動者的互動以影響制定與擴散的結果。將彼此合 作的行動者定義為「夥伴」（partners）。Klitgaard 與 Treverton（2003）認為協力 在公共政策的實際層面，可促進合作的效益，例如水治理與環境管理的公私合夥 關係。
10 互補性的概念，可以與資源依賴理論（Pfeffer, 1997; Pfeffer & Salanick, 1998），或組織交換理 論（Levine & White, 1961）彼此連結應用。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
52
在環境治理場域中，多元行動者在政策制定網絡中，所呈現的中心性代表著 行動者的「核心－邊陲」（core-periphery）角色（Barkdull & Harris, 2009, p. 34）。
非政府組織與國際企業在環境議題中以治理為核心，透過部門間夥伴關係
（inter-departmental partnerships）與協力（collaboration）出發，型塑出「府際協 力治理」（Intergovernmental Collaborative Governance, ICG）的模式，成為全球化 治理的途徑。府際協力治理概念可再細分為「垂直、水準的府際協力」與「跨部 門夥伴關係」（李長晏，民 94，頁 86-87）。依照公私部門合作程度高低，及網絡 管理能力高低，統整出四種政府組織的型態模式（Goldsmith & Eggers, 2004, p.
19-21），包括資源外包型（outsource）、科層型（hierarchy）、整合型（jointed-up）
與網絡型（networked）。
為何協力關係在環境治理很重要呢？主要是過去國家所依賴政府來解決公 共事務的方式，卻發現了政府「部門失靈」（sectoral failure）的現象。畢竟，公 共事務過於龐雜，政府能力與資源有限。此外，新公共管理倡議多元連結機制，
將協議與夥伴的聯繫置於政策過程中（Gray, 1989; Waddock, 1986）。這樣的「連 結組織」（brokering organization）形成了緊密的協力關係（Gray, 1989; Waddock, 1986），具有權力的中介者更可公共議題傳遞資訊與資源（Crosby & Bryson, 2005a）。尤其行動者彼此的信任度與具合法性，更是連結機制的重要因素
（Waddock, 1986）。Crosby等人認為結構鑲嵌性（structural embeddedness）的程 度，代表行動者在政策過程積極互動的表現，可促進社會機制的重新協調（Jones, Hesterly & Borgatti, 1997；Ring & Van de Ven, 1994）。而在協力過程（process）
中，必須重視以下兩點原則。一、建立主導性、合法性與信任，來管理過程的衝 突。協力也是一種商議（negotiation）的過程，透過「正式」與「非正式」關係 達到協議的目標；二、建立協議。正式協議對命令、資源承諾、正式領導有著明 確目標（Arino & Torre, 1998; Crosby & Bryson, 2005b），透過制度的結構、過程 與策略建立合法性（Suchman, 1995）。
上述的協力是較為表面與概念的定義，若要真正觀察行動者的協力脈絡，便 須更深入從角色結構談起。行動者在政策網絡中可分為「局內人」（insider）與
「局外人」（outsider）的位置，這是在網絡分析中常被提及的互動概念。但行 動者要彼此瞭解與互動前，必須建立信任感。「信任關係」就被認為是協力品質 的重要基礎，而信任的定義包括人際互動、對組織的信心與期待等（Chen &
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
53
Graddy, 2005; Human & Provan, 2000）。對於組織內部的協力分析，「結構」就 是重要的發展概念，包括垂直與水準結構、組織的差異性（Bolman & Deal, 2003;
Scott, 1987）。組織協力的脈絡結構，包含系統穩定度（system stability）與資源 多寡（Provan, 1997; Provan & Milward, 1995; Sharfman, Gray & Yan, 1991; Van de Ven & Walker, 1984）。舉例來說，政府在政策上的改變就是一種系統的不穩定，
它改變了原先網絡結構可以進入的資源，導致協力過程必須再重構成員的關係
（Sharfman, Gray & Yan, 1991；Stone, 2004）。但我們也必須知曉，協力的結構 並非完全靜止不動，而是時刻在改變的動態過程（Huxham & Vangen, 2005）。
協力網絡中，行動者的改變是重要的。當有權力的行動者（如民選官員）離開，
或參與協力的層級有所變化，通常與協力模式的轉變有密切相關（Crosby &
Bryson, 2005a; Kastan, 2000）。
如果把網絡假設為一個水準系統，那麼傳統協力的科層治理便無法在這樣的 系下運作（Provan & Kenis, 2005）。因為治理是一連串協調監督的行動，而網絡 治理的重點在於透過結構而發展網絡價值、規範與信任的交換，促使社會機制成 為協調與監督的行為（Jones, Hesterly & Borgatti, 1997; Ostrom, 1990）。不同治 理的結構型態必定會影響網絡效能（network effectiveness），而協力治理結構則 透過例行性會議、非正式的互動而發生。任何形式的協力治理皆能提供決策與協 調的意見，但網絡組織的規模與信任度卻會受到異質的模式所影響（Provan &
Kenis, 2005）。Crosby等人認為影響協力效能的重要因素有以下兩點：第一，競 爭制度：協力的效能是建立合法性、領導與信任之下，並管理過程的衝突情況。
但由於組織網絡成員也會彼此競爭資源，因此多元部門的協力便是更加複雜的模 式（Friedland & Alford, 1991 ; Thornton & Ocasio, 1999）；二、課責性
（accountability）：行動者的課責對於協力治理而言，是必須審慎回覆的環節，
尤其政策場域中的行動者常不清楚回應與負責的界線。
而前述論述了政策制定、政策網絡後，行動者之間的「協力」便是其中重要 的操作過程。協力的定義可從廣義的網絡概念而起，同時兼具鬆散的結盟與聯合 的關係（Cropper, 1996, p. 82）。簡言之，協力並非皆為結合的形式。而是有時分 開，有時結盟的夥伴狀態。實際上，要形成協力合作必須具備高度的承諾、信任、
明確目標、長期的關係、積極而非被動回應及彈性等因素（Cherrett, 1994; Gratton
& Erickson, 2007; Hailey, 2000, p. 319-320）。此外，協力涉及到不同部門的組織，
‧
有（表二-5）：行動者（actors）、過程（processes）、決策制定（decision making）、資源動員（resource mobilization）、政策工具/執行（instruments/implementation）、
反饋（feedback）、結果（outcomes）、一致性（coherence）、包容性（inclusiveness）、
適應性（adaptability）及課責性（Peters & Pierre, 2005）。此五大協力治理模式分 別為國家主義模式、自由民主主義模式、國家中心模式、荷蘭治理模式、政府治
‧
資料來源： Peters & Pierre（2005）；李長晏（民98）
然而，無論治理與協力的關係為何。在公共行政領域，最重要的討論主題是，
協力應該如何被測量。Thomson、Perry與Miller（2007）清楚歸納五大協力測量 面向，包括治理（governance）、行政（administration）、自主性（autonomy）、相 互關係（mutuality）與規範（norms）。尤其Thomson與Perry（1998）在協力治理 的實證研究中，更歸納協力的結論：「協力是一個自主性或半自主性的行動者，
透過正式與非正式互動協商的過程。創造了治理行動者間的關係與行動途徑或議 題決策的規則與結構，同時也是分享規範與互相利益互動關係的過程。」公共管 理學者同意協力的理論是行動者提升管理者能力的知識，更加有效率的管理
（Thomson et al., 2007, p. 53; Bozeman, 1993; Kettl & Milward, 1996; Lynn, 1996）。 對於協力指標的建構，Thomson等人認為協力主要建立在共生互賴的網絡上，形 成了「集體行動」（collective action）。同時組織透過互動而建構、改造集體的環 境（collective environment）、規則與選擇（Astley & Van de Ven, 1983, p. 251）。
Ostrom（1990, 1998） 認為協力處理的模型是很大的挑戰，因為協力是複雜、
互動且具情境上的差異性（Ostrom, 1998, p. 13）。透過不同政策脈絡在時間縱軸 的尺度，相互關係（mutuality）、規範（norms）與治理（governance）層面有效 性，便成為對協力治理的強力支持論述（Chen, 2004; Graddy & Chen, 2006），而 行政與自主性更需完善的改進（Huxham, 1996; Ring & Van de Ven, 1994; Wood &
Gray, 1991）。如Gary所言，協力研究必須瞭解不同合作層面的差異性，例如非對 稱權力關係。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
56