第一章 緒論
第一節 研究動機
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第一章 緒論
第一節 研究動機
自 1992 年京都議定書（Kyoto Protocol）制定後，「氣候變遷」（climate change）
成為了各國政府高度關注的全球治理新課題。尤其在能源短缺、糧食危機、水資 源造成的跨國衝突，及森林非法濫砍等問題上，皆對於氣候變遷扮演重要的影響 因素。而這些重要的環境議題，亦與環境治理架構的重新思考有著密不可分之連 結。在環境治理的政策場域中，學者常關注永續環境概念所提出的碳分離（carbon sequestration）、降低碳排放與溫室效應等議題。這些內容皆強調政府在監督與追 蹤森林的碳吸收與排放的能力與策略，進而延伸出一套針對森林管理的因應策略。
以鄰近臺灣的國家「日本」為例，政府在引用森林認證政策之前，並未制訂一套 精準與可信的監督系統來降低碳排放問題。然而，政府與企業自從接觸了森林認 證制度後，便主張這樣的策略將有助於降低碳排放與執行森林永續發展的目標
（Kajiwara, 2003, p. 84）。森林認證的源起，主要是國際組織對於全球環境治理 議程（global agenda）的關心，並透過跨國行動者來影響全球政策的擴散（policy diffusion）而提出其概念。而全球治理與國際政策的擴散，則是一個國際規範向 國家內部策略與組織連結的影響過程，以建構全球政策的發展（Jakobi, 2009, p.
11）。且在全球治理概念下所倡議的環境協議，被定義為一種超越政府之上
（supra-government）、無強制執行力與懲罰的協定，主要依賴國家自願性與保護 資源的立場簽訂協議。然而，為何非正式協議的概念，會在傳統協力治理的政策 場域的範疇下，轉變成以「非政府組織」（Non-Governmental Organizations, NGOs）
作為主要政策影響的行動者呢？此脈絡可從 1992 年聯合國提倡以「正式權威」
（formal authority）規範各國遵循協議條約，明訂各國嚴格恪守協議的脈絡討論 起。只是，最終的執行結果發現無論是發展中或已開發國家，在協議的執行上遭 受到強烈的反彈與阻礙。終究，以強制力來限制各國管制環境規範與標準，卻未 妥善考量到國家的經濟發展階段，將面臨政策制定與執行的衝突困境。爾後，到 了 1990 年代末期，國際環境組織（International Environmental Organizations, IEOs）
開始思考開創另一條非正式規範途徑「森林認證機制」（forestry certification mechanism），創造環境永續發展的誘因與策略。透過非政府組織、地方林場、企 業與國際組織（世界銀行、WWF 等），來支持市場認證機制。綜觀目前所有認
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證體系具有一個共同點，便是皆以商業市場的經濟途徑，來獲得政府與企業的青 睞進而接受並且認可。認證政策因此間接地得到各國政府的支持，將此策略置於 國內政策制定過程的討論過程中。當各國政府、企業、民間組織有了這樣的共識 後，政策制定場域中的相關利害關係人，便應該重新思考「非正式權威」（informal authority）的途徑與執行。如何才能達到區域的經濟與政策聚合效益，並透過協 力治理模式擴散至全球（Olsen, 2002）。
有了以非正式途徑進行環境治理的概念後，「森林認證體系」（forest
certification system）概念便蓬勃興起。最早的認證體系是由歐洲的小林場主所發 起，並透過聯繫非政府組織的支持。以加工林產品及原料進出口貿易的市場策略 推展至各國，並逐漸影響與強迫國家森林政策的規範制定及學習。相較過去由國 家正式權威所制定的傳統上對下程序（Top-down），常常僅限政府部門與特定的 專家學者，進入政策討論場域。但市場途徑卻是一條提倡自由競爭與自願性付費 認證的道路，用意是提升非政府組織與國際、在地企業對於認證的支持與採用的 意願。希望藉此影響政府對環境與森林議題的關注，期望達到多元利害關係人共 同參與的目標。尤其 1992 年聯合國召開環境大會後，在同一年所制定的京都議 定書（Kyoto Protocol），再至 2012 年里約的國際氣候與環境永續會議（Rio20+）。
這二十年來陸續對於全球環境規範進行檢討後，發現執行成果並無顯著的效益。
尤其京都議定書的制定，聯合國與各國政府皆視環境永續發展為重要的協力課題。
並且將政策焦點集中於如何制定以國際正式的規範，來約束各國的環境品質，管 制環境破壞以提升永續發展之策略。然而，在國際規範施行的過程中發現，無論 是在已開發或是開發中國家，對於經濟發展及環境保護皆有所考量與保留。在實 際的政策執行上也出現利益的「趨避衝突」1之困境，這些棘手的課題包含了水 資源、森林管理與非法砍伐，與降低碳排放的問題。
以本論文探討的森林認證體系為例，在 1993 年便由「森林監管委員會」
（Forest Stewardship Council, FSC）率先以「非正式途徑」（informal approaches）
開展了認證項目。透過國際環境非政府組織（International Environmental NGOs, IENGOs）對熱帶雨林遭受非法集團與不肖企業濫砍現象，所造成環境的破壞問 題而發起的保護策略。此環境治理策略以市場途徑的方式，將永續概念與操作方
1 趨避衝突（Approach-avoidance conflict），在一個政策目標下，對於行動者而言同時具有趨近 和逃避的情境。表示這政策既可滿足需求，卻也構成威脅，陷入進退兩難的困境。
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式透過企業經營輸入至各國。直至 1997 年，「國際森林驗證認可計畫」（Programme for the Endorsement of Forest Certification, PEFC）以另一個廣泛的架構與納入各 國體系的宗旨建立機制。透過總框架原則的傘型體系，相容每個國家體系納入 PEFC 認證的範疇內。FSC 與 PEFC 兩個體系在不到二十年的時間，便快速得到 各國政府、非政府組織與國際機構的支持。然而，FSC 與 PEFC 並非是完美的認 證體系，而是存在著各自體系的優缺點，以及必須克服的難題。儘管森林認證體 系自 1990 年代發展至今已有二十五年的歷史，更經歷了每個地區在推行認證體 系的適應困難。也遭受到對於體系品質的質疑，或是在原則內容的調整與嚴格問 題上之衝突。然而，不可否認的是森林認證體系，對於各國環境與森林管理政策 之改革有著創新的影響力。
就本論文個案「中國大陸」而言，其身為全球第二大經濟體2，同時也是高 度經濟成長的國家。在國際上同樣也面臨環境規範的管制問題，當然政府也必須 正視環境、經濟兩者間的協調與趨避衝突。在森林認證途徑發展之前，政府曾積 極地尋求可達成的規範協議與共識，又不影響國家發展的解決方法，然而成效並 不彰。直至 Bernstein 與 Cashore（2012）提出「非國家倡導的市場導向」（Non-State Market Driven, NSMD）的概念後，也開始引領學者對於自願性管制措施的思考，
並且探討如何應用於國際規範與實際運作過程。Bernstein 與 Cashore 認為國際規 範的倡議可透過四種途徑，影響國家內部的政策制定過程與結果。包括「國際規 範」（norms）、「國際規則」（rules）、「市場接近」（access to market），以及「超越 政府之上」（supra-government）之手段達到目標。透過非政府組織做為訊息與資 源的傳達者，進而影響國內政策制定的討論場域及結果。尤其，中國大陸近年對 於境外組織的態度，對國際機構與組織抱持著開放、分享的態度允許在國內進行 項目推展。也因國際非政府組織的人道、客觀立場與功能，使得政府較能接納其 在政策場域中扮演的角色。自 2001 年中國大陸政府透過 WWF 將 FSC 帶入國內，
至 2004 年共同參與認證計畫，並協助林業局制定「中國大陸森林認證體系」
（China Forest Certification Scheme，CFCC）。在與 FSC 合作的這個階段，政府 與 FSC 保持著相當緊密的夥伴關係。同時，林業局將 FSC 推薦給「中國林業科 學研究院」（以下簡稱林科院）的專家學者。林科院便是 FSC 項目推廣的支持夥
2 根據 IMF、UN 與 WDI 在 2015 年的平均統計，前五大經濟體分別為美國、中國大陸、日本、
德國與英國。
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伴，並順理成章地成為 FSC 進入國內運作的最佳掛靠組織，共同推展森林認證。
然而，到了 2007 年因 FSC 與政府對於審核標準原則、體系互認及未來目標的溝 通認知產生衝突與矛盾。因此，2008 年中國大陸政府開始轉向尋求向 PEFC 體 系，並諮詢認證合作之可能性。此時，國家林業局的認證政策也開始有所轉變，
對於 FSC 體系在國內的運作也出現許多法規上的限制與競爭現象。由於中國大 陸在中央機關設置了「國家認證監管委員會」（Certification & Accreditation Administration, CNCA，以下簡稱認監委）單位，負責監管與批准境外組織在國 內運作的合法證照，包括認證機構 Smartwood、SGS、BV 等，也被認監委嚴格 的規範與標準所管制。因此，2008 年後許多過去 FSC 旗下的認證機構，也面臨 到註冊無法過關的問題，而退出中國大陸市場。過去一向採取模糊立場的政策開 始出現轉變，政府與 FSC 處在一個灰色地帶的合法夥伴關係，也漸漸有了檯面 下的變化。
2008 年前後，因中央部門對森林認證政策與合作對象轉變的緣故，導致 FSC 在森林認證場域所扮演的角色也產生改變。換言之，2001 年開始 FSC 與政府保 持緊密關係的夥伴關係，但到了 2008 年後受到多面向的衝突，政府也進行認證 體系、審核機構的管制與競爭。因此，不僅對於 FSC 體系在國內的認證推展氛 圍有所影響，過去政府部門間接的協助合作模式也開始轉變。特別是從 2001 年 開始，FSC 經由 WWF 引進中國大陸後，主要任務除了認證體系的推廣，更重要 的是協助國家體系的建立。並且與林科院建立了良好的夥伴關係後，作為在中國 大陸重要的掛靠組織，藉此取得合法性。當然，林科院眾多的專家學者也順勢成
2008 年前後，因中央部門對森林認證政策與合作對象轉變的緣故，導致 FSC 在森林認證場域所扮演的角色也產生改變。換言之，2001 年開始 FSC 與政府保 持緊密關係的夥伴關係，但到了 2008 年後受到多面向的衝突，政府也進行認證 體系、審核機構的管制與競爭。因此，不僅對於 FSC 體系在國內的認證推展氛 圍有所影響，過去政府部門間接的協助合作模式也開始轉變。特別是從 2001 年 開始，FSC 經由 WWF 引進中國大陸後，主要任務除了認證體系的推廣，更重要 的是協助國家體系的建立。並且與林科院建立了良好的夥伴關係後，作為在中國 大陸重要的掛靠組織，藉此取得合法性。當然，林科院眾多的專家學者也順勢成