第二章 文獻回顧與研究架構
第四節 政策擴散理論
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第四節 政策擴散理論
「擴散」（diffusion）的概念從 20 世紀初期，便從歐洲的人類學、社會學等 領域興起（李仲彬，民 99，頁 48）。主要內容係探討文化的演進從一個群體或一 個在地社會，傳播到另一個社會的過程。在社會學領域，多以社會建構的觀點來 看待政策在組織之間的擴散（Dobbin, Simmons & Garrett, 2007）。而在公共行政 領域的政策研究中，基本上學者將擴散的力量視為政策採用（policy adoption）
與否的因素，作為政策發展的解釋變項（Berry & Berry, 1990; Milner, 2003）。簡 言之，即一個政策或方案能否受到政府組織的採用，可能是組織內部因素的決策
（internal determinants），抑或是受到其他組織的擴散效應而產生間接影響（Berry
& Berry, 1990; Milner, 2003）。公共政策的擴散效應便可解釋為，政策在時間縱軸 上的變化，與政策產出的結果在「技術的採用」（technology adoption）與「政策 創新」（policy innovation）的學習討論較多。政策擴散的形成，建構於政策轉換 與採用的結果上。也立基於行動者連結的利益，在社會期待、價值與規則驅動行 為下，產生了行動（Marsh & Olsen, 1998）。Newmark（2002）提出了三種典型 的政策擴散形式：一、透過正式會議、研討會等互動場合，進行資訊的交換；二、
透過地理區域的鄰近性，達到資訊的散佈；三、政策場域內政治、經濟與社會力 量的交互影響。Berry & Berry 認為政策擴散的發展，因組織自願性、體制差異等 因素，可區分為四個不同的模型，包括「競爭模型」、「學習模型」、「強制與規範 模型」（coercion/normative）與「公民壓力模型」（citizen pressure）（Berry & Berry, 1999, 2007）。政治學者通常也將政策擴散解釋為，一個漸進的學習過程，且由政 府所主導的結果（Walker, 1969; Berry & Berry, 1990）。而國家對於政策採用的主 導性，則與國際競爭情勢、政治體制結構（regime structures）與公民壓力等因素 有關。而制度（institutions）所造成的擴散影響，一直都是新制度論（New
Institutionalism）所關注的觀念。尤其在討論國際競爭壓力時，「領導權」（leadership）
在擴散過程中便是重要的影響因素。
擴散現象除了是單方的主動或被動所造成的結果，也可能導因於「互賴性」
（interdependence）而成。以下兩個問題在擴散研究中也值得再被重新思考：一、
政策變遷是擴散過程的結果嗎？二、如果是，是什麼因素促使政策的轉移？首先，
學者先思考研究方法在擴散的應用，認為質性研究是一種好的方法論。可以適當
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地解釋互賴性的概念（Starke, 2013, p. 561），瞭解政策的轉換與擴散（Heclo, 1974;
Jacoby, 2000; Mossberger, 2000; Resende-Santos, 2007; Schmid & Götze, 2009;
Weyland, 2005）。而量化技術則相對政策變遷的測量是比較困難的，尤其當探討 的個案是發生在過去或複雜的時間軸上。因為愈複雜的擴散研究，對資料提供的 要求與品質就愈多。Berry（1999: 194）認為擴散研究應以「密集分析」（intensive analysis），透過個案研究或小樣本設計作為研究途徑的原因。當群組資料無法獲 得最新的統計數據時，便只能專注在影響擴散的因果效應（Karch, 2007; Shipan &
Volden, 2008），而研究擴散因果的影響因素有「強制」（coercion）、「學習」（learning）、
「競爭」（competition）、「遷徙」（migration）與「模仿」（emulation）等因素（Walker, 1969; Berry & Berry, 1990, 1999; Dobbin, Simmons & Garrett, 2007; Braun &
Gilardi, 2006; Elkins, Guzman & Simmons, 2005; Franzese & Hayes, 2008; Gilardi, 2012; Simmons, Dobbin & Garrett, 2006; Graham, Shipan & Volden, 2013; Volden, 2006; Boehmke, 2009）。Heinze（2011, p. 12）也提出四個相似的影響擴散因素，
一、「學習」：國家政府依賴國家問題解決的經驗，包含「政策過程」（lesson drawing）、
「政策學習」（policy learning）與「政策轉移」（policy transfer）（Rose, 1991; Dolowitz, 2000）；二、「社會化」：行動者互動的內部化結果（Checkel, 2005; Finnemore &
Sikkink, 1998）；三、「模仿」：探討群聚效應的衝擊、地理鄰近性（geographic proximity）、跨國政策的相關性（Daley & Garand, 2005; Lee & Strang, 2006; Shipan
& Volden, 2008）；四、「外部性」：交互影響的競爭，國際政策工具對國內行動者 與制度的直接衝擊，衝擊的原因主要來自於「競爭」與「強制性」（Boehmke &
Witmer, 2004; Sharman, 2008）。
除了上述幾個重要因素外，地理的鄰近性是資訊互賴的影響因素（Anckar, 2007）。地理位置的接近，便能提升行動者彼此的互賴性，但也有兩個挑戰需要 面對。第一，經驗性描述的擴散效應，也就是對方案或選擇的解釋，如何評斷時 間的擴散不是一種偽擴散（Braun & Gilardi, 2006, p. 299, p. 305-306）。第二，如 何在不同擴散機制中，從理論深入經驗性的論述，瞭解哪種機制才會產生散擴效 應。Shipan 與 Volden（2012, p. 788）對於擴散的定義是，「一個政府的選擇被 其他政府的選擇所影響。」但政策擴散與互賴性仍有所差異，擴散是互賴的結果
（consequence），而互賴性則是政策擴散的必要條件，也就是沒有互賴便很難 形成擴散。政策的學習與仿效可能因為地理鄰近性，或是型態的相似依賴而導致
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擴散效應（Shipan & Volden, 2006）。儘管早期研究都將影響政策擴散的原因，
歸於地理鄰近性（Karch, 2007）。然而，隨著 ICTs（Information & Communication Technologies）技術的興起，加上媒體與專業組織的會議、經驗分享過程，地理 鄰近性已非解釋政策擴散的主要原因。
Gilardi（2013）認為擴散有幾個重要特徵：一、學習是擴散的過程，是被鄰 近相似的政策所影響之結果（Meseguer, 2004; Volden, 2006; Gilardi, 2010）；二、
模仿對政策擴散而言，代表了社會的建構後所產生的知果（Cao, 2009; Greenhill, 2010; Krook & True, 2010）。例如 Greenhill 提到國際政府組織透過社會化的途徑，
由制定的規範來提升人權政策的模仿與擴散；三、當組織透過互動來獲取資源時，
既產生擴散效應也會出現競爭局面。如果一個鄰近的組織或競爭者已執行相同政 策，就更有可能採取相同政策。過去傳統的資源分配必須透過彼此競爭才能獲得，
但擴散效應卻認為那僅是相互的依賴性。也是一種因為競爭的情境，而造成社會 化現象的結果（Gilardi & Wasserfallen, 2014）。除了上述政策的學習、模仿與競 爭外，Stone 和 Madigan（2009） 也定義了另一種意涵，便是將擴散解釋為「政 策創新」（policy innovation）。從動態的系統觀點，探討如何啟動「再創新與再 擴散」的過程。擴散概念強調「過程追蹤」的過程，並透過變異與控制策略來解 釋擴散的意義。
然而，政策制定過程與政策擴散的關係，仍有一些討論空間。例如，在一個 由上至下的政治體制，或是跨國、國際化的強制機制下，所形成的擴散機制。這 應該如何解釋學習是一種自願性的行動（voluntary act），且是理性的學習（rational learning）？此外，模仿是一種象徵性的行動（symbolic act），是政客尋求地位與 信任提升的手段。因此，擴散到底是學習模型，還是政治強制下的一種偽擴散結 果，則是擴散研究第二個討論點（Meseguer, 2005; Sabatier & Jenkins-Smith, 1993）。
然而，要從政府主導的政策場域中，瞭解上述兩個問題是具有難度的。以「標準 基礎認證組織」（Standard-Based Certified Organizations, SBCOs）為例，幾乎沒有 研究去檢視SBCOs對於政府管制認證的動機（Gulter, Gukllen & MacPherson, 2002），但SBCOs透過專業團體、社會組織、貿易協會等不同行動者，展現對認 證政策的影響力（Schneiberg & Bartley, 2001）與合法性（Ingram & Rao, 2004）。
除了多元行動者的參與外，要能成功影響政策變遷，仍得進入政府決策場域建立 協力關係（Hrebenar & Thomas, 2004）。政策擴散的成因，除了政府由上至下的
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學習外。主要依靠非政府組織的培訓與支持，透過壓力團體施壓與說服相關行動 者，促使政策的變遷（Boushey, 2010, p. 4-5）。擴散機制對行動者具有直接衝擊，
可能影響決策的結果（Rogers, 2003; Strang & Soule, 1998）。尤其在政策擴散與決 策過程的過程，促進了政策動態（policy dynamics）的轉變，關注如何透過互動 模式影響政策的採用（Walker, 1969）。Walker認為在擴散過程中，「政策趨同」
（policy convergence）是解釋政策制定者，如何採用另一個政策制定者的想法，
讓彼此的差異隨著時間逐漸縮小。也就是如何透過概念、想法的擴散，達到政策 採用的一致性。
小結：政策擴散的理論相當龐大，從早期研究主張擴散是單純的國家內部政 策採用與地理性影響的觀點，到後期主張從外部、動態性的觀點探討擴散的轉變
（Boushey, 2010, p. 180-181）。而強制、學習、競爭與模仿等概念，也陸續被學 者驗證確實是影響政策擴散的重要因素。然而，過去的研究廣泛使用量化途徑做 為分析工具，卻忽略了到底是因為「學習而擴散」（learn about diffusion），還是 利用「擴散而學習」（use diffusion to learn）的假設。本研究希望透過多層次的網 絡，瞭解行動者對於國際規範的認證體系選擇。除了透過認知與體系採用的統計 分析外，也利用社會網絡分析（SNA）進行程度中心性、中介中心性、結構洞等 網絡指標之探討。以網絡圖像的描繪，勾勒出政策網絡中誰是具有影響力的中心 者、中介者、掮客與派系。除了瞭解統計上的相關外，也可以透過互動推論政策 擴散與採用的可能因素。