第五章 結論
第二節 理論貢獻與實務政策建議
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壹、協助公共行政對於中國大陸政策制定研究，提供實際場域內的行動者
（bounded actors）之實證資料。為中、西方對中國大陸研究有興趣的學者，提 供一個重新思考的角度。過去談論中國大陸的政策制定，以及行動者的互動模式 問題，大多立基於文獻或訪談資料，較少以實證分析呈現。因此，研究較常利用 個案的探討進行討論，相對來說缺少了對理論的擴大解釋力。本論文樣本雖然其 場域行動者僅有 36 個，實際收回 34 份。但已窮盡中國大陸森林認證政策場域中 的組織，在解釋力上具有一定的效度與信度。此外，政策制定、協力與擴散理論 皆強調的動態網絡（dynamic network）發展，過去研究較為缺乏實證數據（Marsh
& Rhodes, 1992)。而相關探討中國大陸的個案，也僅能從文獻上進行探討時間序 列的改變。而本文試圖從政策轉變前後，進行跨時間的兩段式分析，對於政策擴 散、協力與政策網絡等理論發展，具有一定程度的貢獻。
從政策制定的理論來看多元行動者的互動模式，除了學者提出的目標團體、
利益團體、顧客與夥伴關係外（De Vries, 2010; Hedlund, 1994; Josserand, 2004）。
本論文也試圖從整體的網絡互動深入至行動者的合作關係，從正式、非正式與水 平、垂直脈絡進行討論。過去相關的研究，可以從訪談內容與文獻分析瞭解到，
兩兩行動者之間的關係。抑或是透過兩個行動者連結出第三個行動者（他者），
瞭解彼此的互動關係。然而，本論文不僅透過社會網絡分析工具達到前述的目的，
更可瞭解政策制定場域中兩個行動者以上的網絡角色、結構與派系群體。簡言之，
本研究試圖更具體與圖像化政策過程中的行動者角色。研究發現也認為，即使在 中國大陸進行國際政策與規範的移植，仍須重視不同屬性行動者的連結。過去學 者認為中國政府以政治體制主導政策制定過程，在森林認證的政策場域中仍然存 在著此現象。然而，森林認證終究屬於市場途徑的國際規範，國際企業與國際非 政府組織的連結形成強力的「權力平衡」局面，與政府形成一種「正向的權力拉 扯」過程。在整個政策網絡中，常可以看到政府部門與國際企業或非政府組織形 成二元中心（duopolistic）的分佈。部分學者認為權力關係在政策制定過程中，
會出現資源依賴結果，形成穩定的互動關係結構（Laumann & Knoke, 1987; Knoke, Pappi）。在中國大陸，資源依賴的情況仍顯著。儘管政府常利用行政資源掌控主 導性，但企業與非政府組織透過非正式協力途徑，形成緊密的信任依賴。也給予 相關的政府部門行動者更多的壓力，促使他們必須廣納多元行動者，並分享公開 透明的資訊。對於政策制定行動者的類型與重要性，透過網絡分析工具給予更清 楚、具體的結構圖像。此外，政策場域中除了市場、官僚、網絡與集團等互動途
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徑外（Jarillo, 1988; Ouchi, 1979），也有動態派系（dynamic clique）的現象出現。
貳、重建中國大陸式的協力模式與概念。過去相關研究，對於網絡協力概念 大多以行動者作為「鑲嵌」的關係結構，來詮釋協力治理的概念（Granovetter, 1985）。而過去研究協力治理卻少了實證的數據與圖像，告訴大家行動者是如何 被鑲嵌進網絡中。本研究分析中，發現網絡中除了三角的遞移關係外，也有四角 的合作關係，且合作關係是建立在兩個強大（資源多、規模大）的行動者，連結 另一個較為弱勢，但較為在地的行動者，形成緊密的互動關係；並且隨著時間，
第三個行動者會有所轉變，成為一個「兩者不動，第三者動」的動態協力網絡。
因此，本論文推測這與政府在政策過程中的動態變化有所關連。另外，雖然過去 研究強調建構於行動者之上的互動脈絡，尤其信任關係的重要性（Chen & Graddy, 2005; Human & Provan, 2000）。但在中國大陸的政策網絡中，信任度是很難被建 立的，而此信任度是建立在國際非政府組織支持的層面上。在網絡中，較多的行 動者是尋求自主性，並且呈現一個雙核心的網絡分佈。過去研究認為協力可能是 一種非對稱權力關係，然而在本研究發現國際非政府組織與國際企業，積極拉攏 在地企業與學術單位，藉此取得更多數的支持，試圖與政府行動者形成一種權力 平衡（power balance）的協力網絡。此外，在文獻中學者認為協力有四種類型。
然而，中國大陸由於政治體系與管制規範的特殊性，同時也面臨政治轉型與區域 壓力。因此，本研究認為中國大陸應該是另一種獨特的創新模式－「涵洞式協力」
（culvert collaboration）的模式。「涵洞」一詞從地理學與景觀學的領域而來，主 要的功能是為了讓野生動物能夠穿越道路，所預留的空間作為棲息地。過去政治 學對於中國大陸的研究，已歸納出特殊的政治體制導致的政策運作模式，包括檯 面下可較自由的討論政策。然而，本論文認為此模式若運用在協力合作中，便如 同道路下的涵洞一般有足夠的空間讓行動者自由來往，可依照行動者的需求，通 過不同的涵洞以達到協力目標。
此外，西方對於協力合作所進行的相關研究，已歸納出本論文所使用的研究 框架。然而，透過研究分析與討論發現，中國大陸因自身政治制度與背景的特殊 性，儘管對於國際規範已有高度的開放性與接受度，但主要促使政府願意協力合 作的因素，乃出於一種政治與國家的「責任」（responsibility）。責任可以代表 是對於環境治理事務的回應性與全球的義務，仍立基於政府對於國際規範的「分 權讓利」途徑。透過國際組織對於認證體系的熟悉度，將權力分享給國際組織、
企業與非政府組織。然而，當國際組織碰觸到國家底線時，權力也會被加以收回，
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形成一種「半開放式的賦權」（semi-opened empowerment）之協力模式，這就是 本研究重新建構的所謂「涵洞式協力」模式。
參、建構擴散理論的操作化定義，累積中國大陸的社會資本。擴散理論發展 已久，而過去豐富的研究也透過個案與二手資料的整理，統整出幾大擴散影響因 素。除了競爭模型、學習模型、強制與規範模型與公民壓力模型，中國大陸由於 近年來經濟與政治力量的崛起，在全球治理與國際規範的範疇下，本論文認為這 型塑了一種「主權妥協領導」。過去的研究，是在西方主導的民主風潮與先進社 會下所型塑的治理概念。學者認為擴散的過程，大多經由後進國家的學習、公民 壓力等民主進程；抑或是政治性強制排他的競爭模式中，而達到政策上的擴散結 果。然而，中國大陸正面臨政治轉型的階段。當東方社會體制、風情不同於西方 國家的情況下，如何透過學習的過程，向西方國家提出話語權，並透過掛靠途徑 達到政策的擴散。本論文對於 2008 年前後兩個階段，分別透過量化與訪談過程，
瞭解到第一階段的認證體系引進與經驗，確實造成第二階段的體系轉化、學習與 模仿的結果。尤其，過去研究中國大陸的學者，認為高壓的政治體制下，政府的 管制政策對於擴散將造成影響。然而，在本研究的分析中發現，對於政策的社會 化與競爭性認知，才是影響政策擴散與採用的因素。即使在政策制定場域中的行 動者，也體認到國際組織與跨國企業，在國內透過社會化的途徑，造成 FSC 支 持基礎的穩固。而國際行動者對於認證體系的標準，重要的要求便是公開與透明 度。過去學者針對「學習而擴散」或「擴散而學習」的形成模式，認為有可以再 進行討論的空間（Boehmke & Witmer, 2004; Daley & Garand, 2005; Graham, Shipan & Volden, 2013）。
在中國大陸皆具備這兩種途徑，首先為了呈現與世界先進國家具有相同的環 境永續觀念，是處於先進社會的行列之中而引起了認證政策。畢竟如同訪談行動 者所言，森林認證項目在所有國家政策的優先性上是後段的，但因為這是一種國 家形象與主權宣示的手段。因此，仍相當重視森林管理的問題。爾後，FSC 以西 方先進領導的思維，進入到中國大陸後，仍維持在亞洲地區的治理模式，也間接 引起中國大陸政府的不滿。為了與 FSC 相抗衡，政府主導了 PEFC 與國家認證 體系 CFCC 的合作政策，也演變成後來為了快速將互認體系擴散，而學習認證原 則制定等結果。對於環境議題而言，無論學習與擴散的順序為何，目的皆是促使 每個地區對於環境的關注與品質的提升。因此，政治性只是為達到目的的擴散之 手段。此外，中國大陸政府也意識到國際組織對於國內政策推動的效益，以及透
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策行動者的角色與重要性（O’Toole, 1997; Powell, 1990; McGurire, 2002; Agranoff& McGuire, 1998; Agranoff, 1998; Berry & Arons, 2003; Milward & Provan, 2000）。 然而，傳統透過質性訪談與問卷分析，並無法瞭解個體之間的互動。以社會網絡 多由具有「官方背景的非政府組織」（Government-Owned Non-Governmental Organizations, GONGOs），抑或是國營企業等隱性官方行動者作為影響決策的角
18 大鳴大放的定義是指群眾在對某些重大問題的看法上，可以充分發表自己的意見。以此名詞 放置本論文個案中，意指中國大陸政府在吸取國際經驗的初始階段，可允許提供任何的意見。然 而，在經驗學習的過程若對方不合乎規範，便會將原有的條件、資源與權力收回，形成政策推展 上的困難。政府藉此可爭取更多的國際話語權，以及適當的政策協商。
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色。然而，參與森林認證政策討論場域中，主要是一般非政府組織扮演重要角色
色。然而，參與森林認證政策討論場域中，主要是一般非政府組織扮演重要角色