協力治理、網絡結構與政策擴散：以中國大陸森林認證政策為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系博士論文. 協力治理、網絡結構與政策擴散：政治大立以中國大陸森林認證政策為例. ‧ 國. 學. Examining Collaborative Governance, Network Structure & Policy Diffusion: The Case of Forest Certification Policy in China. ‧ er. io. sit. y. Nat. n. 指導教授：顏良恭博士 a v. i l C n h e n g c h i U撰博士生：謝儲鍵. 中. 華. 民. 國. 一. O. 五. 年. 十. 一. 月.

(2) 目錄第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究動機.................................................................................................. 1 第二節研究目的.................................................................................................. 7 第三節研究問題................................................................................................ 12 第四節名詞解釋與定義.................................................................................... 14 壹、協力（collaboration）與合作（cooperation）.................................. 14 貳、政策網絡（policy network）與社會網絡（social network） .......... 14 參、政策擴散（policy diffusion）與政策移轉（policy transfer） ......... 15 第五節研究流程................................................................................................ 16 第二章文獻回顧與研究架構.................................................................................... 19 第一節環境治理與森林認證政策.................................................................... 19. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 壹、全球環境治理...................................................................................... 19 貳、森林認證發展現況與各國政策.......................................................... 22 一、中國大陸森林認證發展...................................................................... 26 二、北美地區森林認證發展...................................................................... 32. n. al. er. io. sit. y. Nat. 三、亞洲與南美洲森林認證發展.............................................................. 36 第二節政策制定、政策網絡與社會網絡........................................................ 39 壹、政策制定.............................................................................................. 39 貳、政策網絡.............................................................................................. 42 參、社會網絡分析...................................................................................... 45 第三節協力治理理論........................................................................................ 51 第四節政策擴散理論........................................................................................ 56 第五節研究架構................................................................................................ 59 第三章研究設計........................................................................................................ 63 第一節研究調查與樣本.................................................................................... 63 第二節研究變項定義........................................................................................ 66 第三節研究方法................................................................................................ 70 壹、個案研究法.......................................................................................... 71 貳、深度訪談法.......................................................................................... 72 參、社會網絡分析法.................................................................................. 72 肆、卡方相關性檢定.................................................................................. 73. Ch. engchi. i n U. v. 第四章研究發現與討論............................................................................................ 75 第一節協力與擴散因素之背景分析.............................................................. 75 第二節治理、自主性與相互性影響下的協力合作...................................... 82 I.

(3) 第三節競爭與社會化影響下的擴散選擇與認證體系採用........................ 100 第四節行動者的角色結構與認證體系採用.................................................. 113 壹、合作關係改變前後之網絡指標分析表............................................ 113 貳、政策場域行動者與角色功能之雙維網絡........................................ 148 第五章結論.............................................................................................................. 159 第一節研究結果摘要.................................................................................... 159 第二節理論貢獻與實務政策建議................................................................ 167 第三節研究限制與未來研究方向................................................................ 174 參考文獻.................................................................................................................... 176 附錄一 CSA、FSC、SFI 認證規則內容 .............................................................. 195 附錄二調查問卷.................................................................................................... 198 附錄三訪談內容大綱............................................................................................ 209. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(4) 表目錄表一- 1 表二- 1 表二- 2 表二- 3 表二- 4 表二- 5 表三- 1 表四- 1 表四- 2 表四- 3 表四- 4. 森林認證體系特徵表 ................................................................................... 8 FSC、PEFC、及 CFCC 森林認證體系在中國的認證數比較 ................ 31 四種組織網絡途徑 ..................................................................................... 43 網絡結構分析要素 ..................................................................................... 49 雙維網絡之行動者與事件互動登錄範例 ................................................. 50 協力治理模式表 ......................................................................................... 54 中國大陸森林認證政策利害關係人訪談名單 ......................................... 64 組織協力合作因素認知變項之 KMO 與 Bartlett’s 檢驗 ......................... 76 「組織協力合作認知」因素負荷量萃取 ................................................... 77 「組織協力合作認知」之樣式矩陣表 ....................................................... 77. 治政大分析 .............................. 79 「影響擴散因素認知」變項之 KMO 與 Bartlett 立表四- 5 「影響擴散因素認知」變項的因素負荷量萃取表 ................................... 79 ‧. ‧ 國. 學. 表四- 6 「影響擴散因素認知」變項之樣式矩陣 ................................................... 80 表四- 7 行動者選擇認證體系統計表 ..................................................................... 82 表四- 8 組織合作變項之構面描述性分析 ............................................................. 83. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表四- 9 協力變項與採用 FSC 之卡方相關檢定 .................................................... 86 表四- 10 協力變項與採用 PEFC 之卡方相關檢定.................................................. 89 表四- 11 協力變項與採用 CFCC 之卡方相關檢定 ................................................. 91 表四- 12 協力變項與採用 PEFC/CFCC 之卡方相關檢定 ...................................... 92 表四- 13 協力合作認知與政策網絡互動之卡方相關檢定 ..................................... 94 表四- 14 網絡互動認知與認證體系採用之卡方相關檢定 ..................................... 98 表四- 15 政策擴散變項之構面描述性分析 ........................................................... 100 表四- 16 政策擴散變項與採用 FSC 之卡方相關檢定 .......................................... 101 表四- 17 政策擴散變項與採用 PEFC 之卡方相關檢定........................................ 103 表四- 18 政策擴散變項與採用 CFCC 之卡方相關檢定 ....................................... 106 表四- 19 政策擴散變項與採用 PEFC/CFCC 之卡方相關檢定 ............................ 109 表四- 20 2008 年前與 2008 年後初期認證體系數量變化表 ................................. 110 表四- 21 兩階段網絡內向中心性程度與認證體系採用之卡方相關檢定 ........... 114 表四- 22 兩階段網絡外向中心性程度與認證體系採用之卡方相關檢定 ........... 115 表四- 23 程度中心性（centrality degree） ............................................................ 117 表四- 24 中介中心性（betweenness centrality） ................................................... 134 表四- 25 表四- 26 表四- 27 表四- 28. Ch. engchi. i n U. v. 接近中心性（closeness centrality） ........................................................ 136 兩階段掮客程度與認證體系採用之卡方相關性 ................................... 138 兩階段結構洞分析表（structural constraints） ...................................... 142 協力網絡的派系分析 ............................................................................... 146 III.

(5) 表四- 29 雙維網絡之行動者與事件凝聚力（cohesion）測量 ............................. 149 表四- 30 雙維程度中心性（以行動者為分析） ................................................... 149 表四- 31 2008 年前核心邊陲分析 ........................................................................... 154 表四- 32 2008 年後核心邊陲分析 ........................................................................... 155 表五- 1 研究方法與問題解決對應表 ................................................................... 167. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(6) 圖目錄圖一- 1. 研究流程圖 ................................................................................................. 18. 圖二- 1 圖二- 2 圖二- 3 圖二- 4 圖四- 1 圖四- 2 圖四- 3 圖四- 4 圖四- 5 圖四- 6 圖四- 7. FSC 全球分佈圖 ......................................................................................... 26 PEFC 全球分布圖....................................................................................... 27 2012 年各區域接受認證森林面積比例 .................................................... 33 研究架構圖 ................................................................................................. 62 協力影響因素之 MDS 圖........................................................................... 99 擴散影響因素之 MDS 圖 ........................................................................ 112 第一階段的資源網絡 ............................................................................... 119 第一階段的正式途徑協力網絡 ............................................................... 120 第一階段的介入影響力網絡 ................................................................... 122 第一階段的私下專業共識交流網絡 ....................................................... 124. 治政大第一階段的信任網絡 ............................................................................... 125 立 ............................................................................... 126 第二階段的資源網絡 ‧ 國. ‧. 第二階段的信任網絡 ............................................................................... 132 行動者對事件的雙維圖（行動者與事件的交叉網絡圖） ................... 151 行動者對事件的雙維網絡圖（以行動者為主） ................................... 152 行動者對事件的雙維圖（行動者與事件的交叉網絡圖） ................... 153 行動者對事件的雙維圖（以行動者為主） ........................................... 154 中國大陸森林認證政策兩階段協力網絡互動圖 ................................... 166. n. al. er. io. sit. y. Nat. 圖四- 12 圖四- 13 圖四- 14 圖四- 15 圖四- 16 圖五- 1. 學. 圖四- 8 圖四- 9 第二階段的正式途徑網絡 ....................................................................... 128 圖四- 10 第二階段的介入影響力網絡 ................................................................... 130 圖四- 11 第二階段的私下專業共識交流網絡 ....................................................... 131. Ch. engchi. V. i n U. v.

(7) 摘要面對全球氣候急遽變遷的挑戰下，各國政府對於環境治理議題高度的重視與關切。在 1992 年京都議定書制定後，國家透過彼此的規範制約，期望可減少二氧化碳的排放與環境的破壞。然而，正式權威途徑的執行，對於經濟發展與環境永續的趨避衝突，卻不見預期效益。爾後，森林認證概念倡議後，希冀以市場途徑作為國際規範，進入各國的創新管道。而第一個透過非政府組織建立的 FSC 體系，在 2001 年經由 WWF 進入中國大陸推展認證項目。只是，西方的運作思維與原則框架，在中國大陸終究遭遇到體制與管理上的困境。2008 年後，中國大陸政府除了主導國家體系 CFCC 外，也與 PEFC 在 2014 年正式達成互認的成. 政治大絡互動與體系採用的擴散情況。立. 果。本研究試圖從政策改變前與後，以兩個階段分析行動者協力合作的情況，網. 研究結果分為兩個部分，首先就問卷統計數據來看協力與體系採用的相關性。. ‧ 國. 學. 對於 FSC 而言，治理與規範性是行動者選擇採用與否的重要因素。也就是行動者選擇 FSC 是因為重視認證資源的獲取、非正式關係的信任度與公開透明的正. ‧. 式溝通管道。而對於 PEFC 而言，治理因素同樣重要，而受到行動者支持的是相. sit. y. Nat. 互性因數。傘型認證體制的特性，共同分享資訊、資源，使得政策場域中的行動者支持 PEFC。然而，對於 CFCC 而言並沒有太大的差異性。而在協力與網絡互. io. n. al. er. 動的分析上，自主性成為影響的因數。代表政策場域中的行動者，重視管理協調與主導政策制定討論的過程。. Ch. engchi. i n U. v. 第二，對於擴散因數與體系採用的相關檢定。對 FSC 而言，社會化是重要的關鍵。政策制定行動者考慮的是體系鄰近性、市場偏好、企業喜好與國際組織的支持。而採用 CFCC 的行動者，同樣認為社會化重要。表示，利益方瞭解這是一個市場遊戲，而 CFCC 得到 PEFC 的互認後，對國家體系保持肯定態度。然而，競爭因素與採用 CFCC 也具有顯著性。表示行動者瞭解在中國大陸，政府透過管制帶來的競爭情勢，因此選擇了 CFCC 體系。第三，就社會網絡分析數據分析，來看組織協力與體系採用關係。以程度中心性來看，在資源與專業知識面向，皆是從國際組織轉向政府部門。在影響力層面，國際組織甚至在第二階段便消失。而正式途徑的合作，以政府及國際組織為兩大群體。但在第二階段，政府集中性更高，而國際組織則愈趨降低。包括在信任度上，國際非政府組織也是下降的情況。在結構洞分析方面，第一階段的資源 VI.

(8) 掮客是一個多元組織的分佈，到的第二階段則單一化，國際體系成為傳達訊息的角色。在影響力方面，第二階段主要是政府的角色成為掮客，而國際組織傳達影響力的功能消失。而在信度度方面，第二階段發現國際非政府組織與企業，反而更突顯他們在非正式關係網絡中的掮客位置。影響信任網絡的因素，分析發現政策制定過程的資訊分享是關鍵原因。本論文認為國際規範不僅建立在行動者的合作上，更需要結合地方組織，透過社區力量建立由下而上的互動網絡。尤其第一階段，中國大陸需要藉由國際力量，協助國內政策制定。因此，給予行動一個大鳴大放的空間與環境。第二階段，受到協商過程的困境，而形成權力收回的情況。再者，中國大陸對於非政治敏感議題，並非完全恪守政治命令而行，來決定政策發展的方向。相反的，政府可相. 政治大. 對釋出部分的自主性給國際組織。然而，當遭遇話語權問題時，便會透過管制途. 立. 徑收回權力，是一種「妥協式的管制協力」。而擴散的效應則是源於政策場域中，. ‧ 國. 學. 行動者對於政策的學習與社會化而成。本研究透過微觀的實證資料，對中國大陸協力、擴散與網絡互動研究有興趣的學者，提供另一個角度的解釋。總結來說，. ‧. 國際規範透過非政府組織的「非正式途徑」，從國外帶入國內，並同時垂直向上與向下影響中央政府的決策，及提升草根的公民力量。以中國大陸經驗反思國際. Nat. n. al. er. io. sit. y. 政策治理理論，重構對於開發中國家的「迴力鏢效應 2.0」模式。. i n U. v. 關鍵字：協力治理；網絡結構；政策擴散；森林認證政策. Ch. engchi. VII.

(9) Abstract While facing the challenge of global climate change, each country puts much emphasis on environmental governance issues urgently. Since the Kyoto Protocol declared in 1992, the effective approach to resolve environmental crisis aims to regulate environmental standards and reduce emission of carbon dioxide through various air, forest and water management. However, the management efficiency is not obvious to enhance the sustainable target by formal authorities because of the conflict of economic development and environmental sustainability. The forest certification mechanism is an innovative business strategy to implement international norms into domestic governance. Particularly, FSC is successfully getting into China to develop systems through the strong support from international organizations and enterprises. On the other hand, FSC also confronted many obstacles in regulatory institution and management difficulties from Chinese registration and standard laws. Meanwhile, Chinese governments dominated in national system (CFCC) which had recognized with PEFC in 2014. This research analysis focused on the development of collaboration, network interaction and system adoption in two stages of policy change. First, the statistical findings show that norm and governance factors are. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. significant to actors in adoption of FSC which means that the policy makers emphasize on the resource, informal trust relationships and transparent formal communication. Also, governance is important to actors to adopt PEFC systems. Another influential factor is mutuality that actors prefer the umbrella mechanism of PEFC to share information and resources with more flexible institutions. Otherwise, the correlation of interval variable of collaboration and network interaction, the analysis shows that autonomy is the influential factor to affect the collaborative relationships among actors in policy domain. On the other side, the interactive relationship is not significantly correlated to system adoption and diffusion. Second, about the results of diffusion and system adoption, socialization is a crucial element to support FSC because of system approximation, market preferences and INGO support. To CFCC adopters, socialization is also a significant factor to them which means that they understand the certification system is a global market game. After CFCC recognized with PEFC, policy-domain actors approve CFCC. Meanwhile, competition is a considerable dimension to actors by regulatory approach by central governments.. Ch. engchi. i n U. v. Finally, based on network analysis of centrality, the high-central actors transformed to governmental actors from international NGOs in the second stage. Meanwhile, INGOs disappeared in influential factor. As for formal collaborative VIII.

(10) relationship, the public sectors and INGOs are two main groups. However, the public sectors are more central, but INGO are more peripheral. Also, the trust centrality of INGOs descends since CFCC and PEFC recognized. Of the structural-constraint analysis, the resource brokers are multiple in the first stage, but more homogeneous to public sector then. In policy-influence dimension, the governmental organizations are still main brokers in the second stage, and INGOs disappeared. The trust brokers are INGO and private sectors that highlight their informal relationships in the broker network. The Chinese governments release the approach of “airing views freely” to INGOs and multinational corporations in the first stage, and take back the autonomous right in second one because of “political baselines”. In conclusion, this research argues that collaborative governance not only requires the legitimacy of international norms and rules implemented to domestic markets, but also integrates more local actors in policy-making process to enhance the efficiency. Chinese governmental actors are willing to cooperate with others by releasing more power and autonomy. However, they also take back the power while they lose the power of discourse which means that it is “negotiable regulation and collaboration”. Moreover, the research results reform the “Boomerang Effect 2.0” to rethink about another vertical effect of INGOs power bringing into domestic central. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. governments and local civil society.. y. Nat. sit. n. al. er. io. Keywords: collaborative governance; network structure; policy diffusion; forest certification policy. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(11) 第一章緒論第一節研究動機自 1992 年京都議定書（Kyoto Protocol）制定後，「氣候變遷」（climate change）成為了各國政府高度關注的全球治理新課題。尤其在能源短缺、糧食危機、水資源造成的跨國衝突，及森林非法濫砍等問題上，皆對於氣候變遷扮演重要的影響因素。而這些重要的環境議題，亦與環境治理架構的重新思考有著密不可分之連結。在環境治理的政策場域中，學者常關注永續環境概念所提出的碳分離（carbon sequestration）、降低碳排放與溫室效應等議題。這些內容皆強調政府在監督與追蹤森林的碳吸收與排放的能力與策略，進而延伸出一套針對森林管理的因應策略。. 政治大. 以鄰近臺灣的國家「日本」為例，政府在引用森林認證政策之前，並未制訂一套. 立. 精準與可信的監督系統來降低碳排放問題。然而，政府與企業自從接觸了森林認. ‧ 國. 學. 證制度後，便主張這樣的策略將有助於降低碳排放與執行森林永續發展的目標（Kajiwara, 2003, p. 84）。森林認證的源起，主要是國際組織對於全球環境治理. ‧. 議程（global agenda）的關心，並透過跨國行動者來影響全球政策的擴散（policy diffusion）而提出其概念。而全球治理與國際政策的擴散，則是一個國際規範向. Nat. sit. y. 國家內部策略與組織連結的影響過程，以建構全球政策的發展（Jakobi, 2009, p.. er. io. 11）。且在全球治理概念下所倡議的環境協議，被定義為一種超越政府之上. al. （supra-government）、無強制執行力與懲罰的協定，主要依賴國家自願性與保護. n. v i n Ch 資源的立場簽訂協議。然而，為何非正式協議的概念，會在傳統協力治理的政策 engchi U 場域的範疇下，轉變成以「非政府組織」（Non-Governmental Organizations, NGOs）作為主要政策影響的行動者呢？此脈絡可從 1992 年聯合國提倡以「正式權威」（formal authority）規範各國遵循協議條約，明訂各國嚴格恪守協議的脈絡討論起。只是，最終的執行結果發現無論是發展中或已開發國家，在協議的執行上遭受到強烈的反彈與阻礙。終究，以強制力來限制各國管制環境規範與標準，卻未妥善考量到國家的經濟發展階段，將面臨政策制定與執行的衝突困境。爾後，到了 1990 年代末期，國際環境組織（International Environmental Organizations, IEOs）開始思考開創另一條非正式規範途徑「森林認證機制」（forestry certification mechanism），創造環境永續發展的誘因與策略。透過非政府組織、地方林場、企業與國際組織（世界銀行、WWF 等），來支持市場認證機制。綜觀目前所有認 1.

(12) 證體系具有一個共同點，便是皆以商業市場的經濟途徑，來獲得政府與企業的青睞進而接受並且認可。認證政策因此間接地得到各國政府的支持，將此策略置於國內政策制定過程的討論過程中。當各國政府、企業、民間組織有了這樣的共識後，政策制定場域中的相關利害關係人，便應該重新思考「非正式權威」（informal authority）的途徑與執行。如何才能達到區域的經濟與政策聚合效益，並透過協力治理模式擴散至全球（Olsen, 2002）。有了以非正式途徑進行環境治理的概念後，「森林認證體系」（forest certification system）概念便蓬勃興起。最早的認證體系是由歐洲的小林場主所發起，並透過聯繫非政府組織的支持。以加工林產品及原料進出口貿易的市場策略推展至各國，並逐漸影響與強迫國家森林政策的規範制定及學習。相較過去由國. 政治大. 家正式權威所制定的傳統上對下程序（Top-down），常常僅限政府部門與特定的. 立. 專家學者，進入政策討論場域。但市場途徑卻是一條提倡自由競爭與自願性付費. ‧ 國. 學. 認證的道路，用意是提升非政府組織與國際、在地企業對於認證的支持與採用的意願。希望藉此影響政府對環境與森林議題的關注，期望達到多元利害關係人共. ‧. 同參與的目標。尤其 1992 年聯合國召開環境大會後，在同一年所制定的京都議定書（Kyoto Protocol），再至 2012 年里約的國際氣候與環境永續會議（Rio20+）。. y. Nat. sit. 這二十年來陸續對於全球環境規範進行檢討後，發現執行成果並無顯著的效益。. al. er. io. 尤其京都議定書的制定，聯合國與各國政府皆視環境永續發展為重要的協力課題。. n. v i n Ch 制環境破壞以提升永續發展之策略。然而，在國際規範施行的過程中發現，無論 engchi U. 並且將政策焦點集中於如何制定以國際正式的規範，來約束各國的環境品質，管. 是在已開發或是開發中國家，對於經濟發展及環境保護皆有所考量與保留。在實際的政策執行上也出現利益的「趨避衝突」1之困境，這些棘手的課題包含了水資源、森林管理與非法砍伐，與降低碳排放的問題。以本論文探討的森林認證體系為例，在 1993 年便由「森林監管委員會」. （Forest Stewardship Council, FSC）率先以「非正式途徑」（informal approaches）開展了認證項目。透過國際環境非政府組織（International Environmental NGOs, IENGOs）對熱帶雨林遭受非法集團與不肖企業濫砍現象，所造成環境的破壞問題而發起的保護策略。此環境治理策略以市場途徑的方式，將永續概念與操作方. 1. 趨避衝突（Approach-avoidance conflict），在一個政策目標下，對於行動者而言同時具有趨近和逃避的情境。表示這政策既可滿足需求，卻也構成威脅，陷入進退兩難的困境。 2.

(13) 式透過企業經營輸入至各國。直至 1997 年，「國際森林驗證認可計畫」（Programme for the Endorsement of Forest Certification, PEFC）以另一個廣泛的架構與納入各國體系的宗旨建立機制。透過總框架原則的傘型體系，相容每個國家體系納入 PEFC 認證的範疇內。FSC 與 PEFC 兩個體系在不到二十年的時間，便快速得到各國政府、非政府組織與國際機構的支持。然而，FSC 與 PEFC 並非是完美的認證體系，而是存在著各自體系的優缺點，以及必須克服的難題。儘管森林認證體系自 1990 年代發展至今已有二十五年的歷史，更經歷了每個地區在推行認證體系的適應困難。也遭受到對於體系品質的質疑，或是在原則內容的調整與嚴格問題上之衝突。然而，不可否認的是森林認證體系，對於各國環境與森林管理政策之改革有著創新的影響力。. 政治大. 就本論文個案「中國大陸」而言，其身為全球第二大經濟體2，同時也是高. 立. 度經濟成長的國家。在國際上同樣也面臨環境規範的管制問題，當然政府也必須. ‧ 國. 學. 正視環境、經濟兩者間的協調與趨避衝突。在森林認證途徑發展之前，政府曾積極地尋求可達成的規範協議與共識，又不影響國家發展的解決方法，然而成效並. ‧. 不彰。直至 Bernstein 與 Cashore（2012）提出「非國家倡導的市場導向」（Non-State Market Driven, NSMD）的概念後，也開始引領學者對於自願性管制措施的思考，. y. Nat. sit. 並且探討如何應用於國際規範與實際運作過程。Bernstein 與 Cashore 認為國際規. al. er. io. 範的倡議可透過四種途徑，影響國家內部的政策制定過程與結果。包括「國際規. n. v i n Ch 政府之上」（supra-government）之手段達到目標。透過非政府組織做為訊息與資 engchi U 範」（norms）、「國際規則」（rules）、「市場接近」（access to market），以及「超越. 源的傳達者，進而影響國內政策制定的討論場域及結果。尤其，中國大陸近年對於境外組織的態度，對國際機構與組織抱持著開放、分享的態度允許在國內進行. 項目推展。也因國際非政府組織的人道、客觀立場與功能，使得政府較能接納其在政策場域中扮演的角色。自 2001 年中國大陸政府透過 WWF 將 FSC 帶入國內，至 2004 年共同參與認證計畫，並協助林業局制定「中國大陸森林認證體系」（China Forest Certification Scheme，CFCC）。在與 FSC 合作的這個階段，政府與 FSC 保持著相當緊密的夥伴關係。同時，林業局將 FSC 推薦給「中國林業科學研究院」（以下簡稱林科院）的專家學者。林科院便是 FSC 項目推廣的支持夥. 2. 根據 IMF、UN 與 WDI 在 2015 年的平均統計，前五大經濟體分別為美國、中國大陸、日本、德國與英國。 3.

(14) 伴，並順理成章地成為 FSC 進入國內運作的最佳掛靠組織，共同推展森林認證。然而，到了 2007 年因 FSC 與政府對於審核標準原則、體系互認及未來目標的溝通認知產生衝突與矛盾。因此，2008 年中國大陸政府開始轉向尋求向 PEFC 體系，並諮詢認證合作之可能性。此時，國家林業局的認證政策也開始有所轉變，對於 FSC 體系在國內的運作也出現許多法規上的限制與競爭現象。由於中國大陸在中央機關設置了「國家認證監管委員會」（Certification & Accreditation Administration, CNCA，以下簡稱認監委）單位，負責監管與批准境外組織在國內運作的合法證照，包括認證機構 Smartwood、SGS、BV 等，也被認監委嚴格的規範與標準所管制。因此，2008 年後許多過去 FSC 旗下的認證機構，也面臨到註冊無法過關的問題，而退出中國大陸市場。過去一向採取模糊立場的政策開. 政治大. 始出現轉變，政府與 FSC 處在一個灰色地帶的合法夥伴關係，也漸漸有了檯面. 立. 下的變化。. ‧ 國. 學. 2008 年前後，因中央部門對森林認證政策與合作對象轉變的緣故，導致 FSC 在森林認證場域所扮演的角色也產生改變。換言之，2001 年開始 FSC 與政府保. ‧. 持緊密關係的夥伴關係，但到了 2008 年後受到多面向的衝突，政府也進行認證體系、審核機構的管制與競爭。因此，不僅對於 FSC 體系在國內的認證推展氛. y. Nat. sit. 圍有所影響，過去政府部門間接的協助合作模式也開始轉變。特別是從 2001 年. er. io. 開始，FSC 經由 WWF 引進中國大陸後，主要任務除了認證體系的推廣，更重要. al. n. v i n Ch 大陸重要的掛靠組織，藉此取得合法性。當然，林科院眾多的專家學者也順勢成 engchi U 的是協助國家體系的建立。並且與林科院建立了良好的夥伴關係後，作為在中國. 為 FSC 向上對政府，向外對企業、國際組織推廣時最佳的品質保證人。然而到了 2008 年後，FSC 對國家體系的建立要求，無法達到政府的預期成果外。雙方. 在體系互認與標準原則的認知上，也與各自的堅持與期望有所落差。導致林業局進而轉向尋求 PEFC 的合作，並於 2014 年 3 月正式完成體系互認，納入在 PEFC 全球四十多個國家體系之下。體系互認後，通過 CFCC 認證的企業可同時使用 PEFC 標籤，並將產品出口到 PEFC 體系下的各個市場。儘管中國大陸目前並沒有明文規定，哪些認證體系與機構可在國內進行業務推展。也強調對於所有的認證業務，皆交由地方林業廳與企業負責，進行森林認證政策的批准與推展。但政府對於境外組織的特殊管制條例，近年來仍持續祭出嚴格的審核標準，並掌控對. 4.

(15) 於註冊合法性的解釋權力3（陸軍、周侃侃、於海霞、唐榮強，民 101）。顏良恭、謝儲鍵（民 101，民 102，民 104）認為國際森林認證政策之推展，在全球的發展經驗雖然不是透過政府的主導而成。然而，政府角色在中國大陸的政策制定過程，仍具有決定性的影響力，包括對國際非政府組織的管制行動與合法性的審核權。在經歷兩個體系與政策的改變後，本研究的研究動機在於 2008 年前透過政府力量將 FSC 引入國內，看似以政府作為推動單一認證體系的中心者。此隱性「一言堂」的認證場域，在國際組織的介入運作下，嘗試以一個半民主、彈性的立場進行權力的分享。而在認證政策發展多年後的今日，看似政府廣納多元行動者進入政策場域的「異言堂」，卻在過程中發現政府相對第一階段收回許多權力，且嚴格執行相關註冊法規。其中，FSC 便遭遇到了這樣政策衝擊管. 政治大. 制與競爭，陷入重新進行協力的困境。在此瞬息變化、複雜萬端的政策場域中，. 立. 行動者對於協力與擴散的認知態度，如何影響對於體系採用的轉變或不變，以及. ‧ 國. 學. 體系擴散結果的差異性。儘管本研究只探討中央的政策場域，但不可否認將影響到行動者至地方上進行推廣的風向球，更是政策制定領域中值得深究的課題。. ‧. 從過去相關文獻對於環境治理與永續管理的研究進行歸納，發現討論的視角大多從協力（collaboration）與政策網絡（policy network）的觀點出發，探討彼. y. Nat. sit. 此對政策結果的影響性。進而再分析政策過程的行動者如何透過合作模式，在政. al. er. io. 策網絡中形成緊密互動關係達成執行成效與擴散性。尤其在政策制定所產生的衝. n. v i n Ch 環境治理的研究主要從行動者在政策制定場域中的互動、協力關係與集體行動等 engchi U 擊與效益，特別是行動者的協力形式，針對網絡成效來進行測量。簡言之，過去. 現象，提出組織透過非正式關係（informal ties）在政策討論過程中的影響力. （Krackhardt, 1994; deLeon & Varda, 2009; Burt, 1992; Powell, 1990; Isett & Provan, 2005; Monge & Contractor, 2003）。爾後，眾多學者更延伸政策制定的討論主題，從政策網絡（policy network）、社會網絡（social network）等概念，對政策擴散（policy diffusion）的影響進行探討。認為不同的政策網絡途徑，會形成不同網絡互動模型，而這樣的差異性也導致政策結果的擴散效應。尤其政策擴散是一種動態（dynamic）且長期變化的過程，而從網絡的分析可呈現利害關係人對政策形成的關聯性，並加以視覺化（visualization）（Kenis & Schneider, 1991; Marin &. 3. 認證認可監管委員會（CNCA）掌握決定境外組織，是否符合中國組織註冊標準的權力，若不符規定則可拒絕組織開展業務。 5.

(16) Mayntz, Brandes, Schneider & Wagner, 1999; Dowding, 1995; Cao, 2010; Siegel, 2009）。此外，在協力形式與政策網絡的相關研究中，學者也提出了擴散理論作為政策制定的基礎，來解釋政策變遷的原因（李仲彬，民 99，頁 41；Rogers, 2003）。若回到實際測量面，本論文要思考的是如何透過政策網絡、社會網絡與政策擴散的概念，來探討國際規範進入國內影響政策擴散之解釋。此時，社會網絡概念常以「界定場域」（bounded domain）中的行動者做為分析範圍。有些研究成果發現，行動者的往來關係較密集時，和預期結果相反的是並未導致實際政策的擴散效益。反而是透過政策學習、模仿與轉變，和社群（community）、密集的組織聚會（frequent intergovernmental meetings），具有影響擴散的關聯性。尤其在探討政策制定的相關研究，學者對於跨國政策的倡議網絡（advocacy network），曾提. 政治大. 出國際政策影響國內決策的「迴力鏢效應」（Boomerang effect）。也就是當一個. 立. 發展中國家，地方組織無法影響中央政府的決策時，便會透過國際非政府組織的. ‧ 國. 學. 協助進入國內，給予政府適度的壓力促使改變決策。同時，在政策場域中也達到多元行動者的協力及向外擴散的效益（Keck & Sinkkink, 1999）。. ‧. 綜上所述，為何在本論文中要放入擴散因素加以探討呢？又影響政策擴散的. y. Nat. 因素是哪些？在論文中最終歸納以下三個觀點來進行分析。首先，以協力治理概. sit. 念，探討一個穩固的政策議題從國際到國內的轉移、形成與擴散過程。第二，從. er. io. 社會網絡（social network）概念，透過行動者互動關係（ties）與角色結構（role. al. n. v i n Ch 再探討對於認證體系採用的影響。然而，過去文獻大多將協力與網絡概念分別探 engchi U. structure），來解釋影響體系採用及擴散的因素。第三，在影響擴散的可能因素下，. 討與政策擴散的模式，將過程區分為兩個階段進行檢驗。這樣的驗證似乎缺少直接將協力影響網絡互動，是否影響擴散結果的假設放入其中。因此，本研究期望透過政策場域的多元行動者（利益方），進行政策轉變前後兩個階段的問卷調查，並將網絡認知之中介變項也放入其中，與網絡互動結果相對應，以瞭解網絡關係之變化是否與體系採用之擴散結果有相關。本論文的田野調查（field study）也對於曾參與森林認證的政策討論的相關利害關係人，透過問卷調查與深度訪談兩種途徑，嘗試去解釋彼此的協力關係、網絡互動以及政策擴散的動態轉變。同時，將行動者在兩階段的角色轉變與體系採用的結果進行差異性分析，並從訪談內容中分析改變與差異的原因，試圖釐清協力合作、網絡互動等因素，分別對於組織在體系採用結果的相關影響性之檢驗。綜上所述，本論文立基於森林認證政策發 6.

(17) 展背景，瞭解在國際規範影響下，影響多元行動者在協力、網絡與擴散轉變的因素，並探討是否與體系的採用具有差異性。而在社會網絡分析部分，則是探究政策場域中的行動者，彼此的互動關係是否會隨著政策轉變而改變？期望本論文對中國大陸森林治理與政策制定過程進行客觀、中立的解釋，並嘗試和協力及網絡理論進行對話。. 第二節研究目的面對全球氣候變遷與環境治理議題，過去主要以國家（state）角色作為政策倡議的傳統策略，制定跨國的協議與規範要求各國恪守並達到其標準。然而在京都議定書制定後的二十年，各國檢視實際執行效益發現並無法有效實踐當初訂定. 政治大化的政策場域所面對的困境與解決方案。過去以國家做為政策倡議的基礎，也開立. 的預期目標。因而檢討所謂的國家「正式權威」（formal authority）途徑，在全球. ‧ 國. 學. 始思考以「非國家市場驅動」的非正式途徑概念，來重構環境管理中的協議（Bernstein & Cashore, 2012）。整個氣候變遷的影響層面，遍及碳排放、水資源. ‧. 衝突、生物多樣性與空氣污染日益嚴重等問題。這些議題皆與全球森林遭到破壞的情勢，所引起的環境變遷有著密切關係。而森林認證規範涉及到國家政治與經. sit. y. Nat. 濟的因素，森林銳減與濫伐所引起的環境問題，不僅抑制了經濟發展，且影響森. io. er. 林經營者的觀點，衝擊林業市場。這也就是為何森林認證途徑隨之被重視，即使是由非政府組織所倡導，也獲得各國政府的重視，並進入國家森林認證政策的議. n. al. Ch. i n U. v. 程中。由於森林認證政策是全球環境永續發展中，相當重要的策略之一（UNFF,. engchi. 2000）。以兩個國際認證體系而言，PEFC作為一個「傘型體系」（umbrella system），與各國體系互認體系結盟的模式，廣納國有森林大量的面積進入體系中，在森林管理（Forest Management, FM）認證面積近年早已超越FSC。而FSC則是強調作為一個獨立自主的認證體系，以統一標準來審核、評估各國的認證。然而，這兩個國際體系仍有其共同點，便是透過國家倡議、標準審核原則，提供給全球各國認證標準的依據。同樣也藉以非政府組織的非正式途徑，透過市場模式推廣至全球。以目前主要的認證體系來看，各體系皆有許多共同點。然而「美國樹農系統」（American Tree & Farm System, ATFS）在認證體系特徵中，並未標榜所謂的「林產品生產」特徵。也就是代表ATFS並未有認證商標的使用（表一-1），僅是做為一個認證審核機構為其主要功能。目前全球五大重要的認證體系，皆為獨立治理的機制，且為公開且透明的認證特徵。 7.

(18) 表一- 1 森林認證體系特徵表協力廠商. 產銷. 審核. 監管鏈. ATFS. V. V. V. CSA. V. V. FSC. V. PEFC SFI. 公開報告. 利害關係. 獨立治理. 商標使用. V. V. X. V. V. V. V. V. V. V. V. V. V. V. V. V. V. V. V. V. V. V. V. V. 人諮詢. 資料來源：Fernholz, Howe, Bratkovich, & Bowyer（2011: 8）森林認證至今已發展超過二十年，過程也不是完全順利。由於各國有不同的. 政治大. 風土民情以及地理的差異性，兩大國際體系正面臨各自的挑戰。尤其，不同認證. 立. 標準陸續制定，各體系在市場機制中彼此競爭（Cashore, Fred, Meidinger &. ‧ 國. 學. Newsom, 2006），而產生的擴散與轉移效應。以本論文談論到的政治經濟影響層面而言，中國大陸儘管將認證政策的權力向下釋放至地方政府。但中央層級對於. ‧. 國際認證政策與規範，在溝通與協商上存在著衝突情況（Cashore, 1999）。因此，在探討全球化規範與跨國政策影響的議題時，應該思考的問題是：一、跨國行動. y. Nat. sit. 者、國際制度與全球經濟的影響力；二、如何以跨國行動者與國際制度來影響國. er. io. 內政策制定，做為全球化管制的途徑（Bernstein & Cashore, 2000, 2012）。Bernstein. al. n. v i n Ch 內政策制定的影響，不能單就國際規則途徑進行檢視。而 e n g c h i U 「國際規範與論述」、「市. & Cashore（2012）曾提出四大影響國家政策制定的途徑，認為國際制度對於國. 場介入」與「直接接近國內政策」等途徑，也彼此互相依賴產生政策影響力，是一種超越政府之外的策略體現。以WWF為例，早在1990年便開始支持FSC所提出的森林認證機制。爾後，在2000年更扮演中介者角色引進至中國大陸，與跨國企業IKEA密切合作共同向企業宣傳。而WWF也強調全球的森林認證目標，不僅希望改變國家對於環境關懷的具體措施，更期盼影響國內的決策，使保護環境的過程更透明及多元（Bernstein & Cashore, 2012, p. 594）。本論文研究目的有四點，說明如下：. 8.

(19) 首先，本論文著重於對政策制定領域的重要價值性。尤其過去全球森林認證政策討論，多以先進國家作為個案分析的經驗（Bouslah, M’Zali, Turcotte & Kooli, 2010; Lister, 2009）。然而，卻忽略了發展中國家其行動者在環境議題的參與及協力模式。而開發中國家的環境問題之解決策略，更應該被高度關切與瞭解。尤其，中國大陸是全球重要的開發中國家，在政治與經濟面向仍受高度政治體制所影響。身為公共行政學者，無法將中國大陸對於全球政治、文化之重要性排除在外。然而，過去相關研究較少針對中國大陸的政策制定過程，探討行動者在政策場域中實際的協力關係。因此，本論文第一個研究目的是，中國大陸作為重要的林業大國4，行動者如何在政策制定場域中進行彼此的協商，並促進行動者彼此協力。為何行動者在協力合作的過程中有不同模式的差異，而影響對於認證體系的採用. 政治大. 結果？是因為政府正式的行政與介入而造成的協力，抑或是組織間水準信任與溝. 立. 通的合作所導致的結果呢？. ‧ 國. 學. 第二，全球森林認證概念最先由歐洲開始興起，而這個區域大多為先進國家代表，對於環境管理也領先全球發展出一套「共同管制」（co-regulation）的途. ‧. 徑。但不同的是政府退為二線輔佐的角色，僅以國家角色來管制私人規則及決策權威（Lister, 2009）。而透過共同管制而採取認證的國家，相較以森林法規去規. y. Nat. sit. 範的情況，更快速提升了行動者的參與意願，且更重視決策過程與政策結果之正. al. er. io. 向效益。共同管制的概念，係源於國際組織認為政府部門不應只關心市場需求，. n. v i n Ch governance mechanism）成為創新的森林品質管理工具。在「非國家市場驅動」 engchi U. 更應改善認證過程的參與與公開透明。透過此途徑，結合私部門治理機制（private. 概念下，森林認證被視為全然的私部門治理機制，在國家權威外建立其機制的獨立性（Cashore, 2002）。由於市場機制的誘因，許多重要的森林資源大國，皆建立了一套具獨立自主的國家認證體系。目前全球主要的國際認證體系有 FSC 及 PEFC，而在森林資源豐富的北美洲及東南亞，也陸續制定了各國的認證體系，包括「美國永續森林倡議體系」（Sustainable Forest Initiate, SFI）、「加拿大標準協會體系」（Canadian Standard Association, CSA）、「馬來西亞木材認證委員會」（Malaysian Timber Certification Council, MTCC），以及「印尼森林認證合作社」（Indonesian Forestry Certification Cooperation, IFCC）等。行動者在思考. 4. 根據沈玲、曾勳、謝冬明（2010）對全球所做的森林認證調查，前五大森林認證國家依序為美國、英國、法國、中國與加拿大。 9.

(20) 不同體系採用時，影響他們決定推展、支持認證體系的因素，到底是垂直的管制、競爭因素，還是水平的組織宣傳、模仿等過程。因此，政策擴散成因的探討便是本論文第二個研究目的。研究目的之三，主要希望透過上述認證發展的過程深入探討全球治理觀點。傳統政策網絡中的「政府」角色，已不再是影響國家政策制定的唯一行動者。尤其，全球化跨疆界（cross boundary）的特徵（宋學文，民90a；孫本初、鍾京佑，民95，頁132），強調透過政府之間的合作、跨國企業與非政府組織等國際組織對規範的影響力，解構傳統公共行政僵化的疆界概念（宋學文，民90a）。以國際建制（international regime）來制約國家的政策制定（宋學文，民90b，頁19），進而轉化為內部規範，促使國內組織之認可與接受，並於決策過程扮演影響政策的監. 政治大. 督角色（鄭端耀，1997）。而跨國企業的功能則是進行遊說，形成策略聯盟（strategic. 立. alliance）（Karns & Mingst, 2004, p. 217）。企業在環境治理中的角色，被期待以. ‧ 國. 學. 其市場機制的影響力來強化政府內部對體制的重視，促進正式規範下的「軟權力」（Keohane & Nye, 1998, p. 86）。軟權力途徑的探討，源於政府部門（soft power）. ‧. 在公共事務上的失靈（Osborne & Gaebler，1992），進而促使非政府組織在「鐵三角理論」（iron triangle theory）中扮演重要的角色（Lowi, 1969）。在環境治理. y. Nat. sit. 中，非政府組織擔任著說服與傳遞訊息的功能（Kajiwara, 2003, p. 42）。在森林. er. io. 認證政策中，更是作為體系背書的行動者，提供認證政策的合法性（legitimacy）. al. n. v i n C hp. 229-241），並與政府形成合作夥伴。且透過威的優勢（Karns & Mingst, 2004, engchi U. （North, 1990）。尤其，國際非政府組織擁有技術、資源、資訊、知識與道德權. 正式與非正式途徑進入國家，執行參與環境與經濟發展的項目（Newell & Levy, 2006, p. 155）。同時，國內與國際非政府組織彼此連結，提升了政策結果的影響力，建立一個監督與說服力的跨國倡議網絡（Keck & Sikkink, 1998, p. 12-13; Karns & Mingst, 2004, p. 241; Price, 2003, p. 584；潘若琳、顏良恭、吳德美，2009）。. 政策場域中的行動者是一個多元利益方的聚集，而這些行動者的互動及所扮演的角色結構，如何地影響在政策場域中體系採用的過程，並扮演不同的政策參與功能，此討論要點為本論文第三個研究目的。第四個研究目的則是統整上述對於協力、網絡與擴散等論述，想要瞭解協力的過程對於網絡互動是否會產生影響？若網絡互動受到協力的影響，如何影響體系採用的結果。此問題主要環繞近來的環境議題，面對著日益複雜的國際環境治 10.

(21) 理的險境。而非政府組織不僅在國際形象上有著高度被信任感，於資源與專業度上也具深厚的實力。加上政府處於環境與經濟間兩難的位置，應該如何與非政府組織進行合作呢？部分學者提出政府應該去中心化（decentralization），透過跨國非政府組織做為環境治理的驅力（Delmas & Young, 2009）。以政府、企業與非政府組織三者，彼此連結進行環境管理的執行。過去正式的協議機制係透過政府力量加以約束，而認證機制則是將市場與網絡理念成功轉為環境治理的新途徑（Jordan, Wurzel & Zito, 2003; Jordan & Schout, 2006）。尤其環境政治在現今全球化下，已非單一中心（國家）便可決定所有公共議題的時代，而是朝向多元行動者參與的大規模跨國網絡（Liliana & Hoffmann, 2012）。政策制定過程的多元性，包括私部門在環境治理權威與協力關係之創新治理。政府部門在環境政治中同時. 政治大. 透過市場、規範與網絡合作，尋求影響環境決策與擴散的行動。而談到組織網絡. 立. 的合作關係，便不得不進一步瞭解協力治理的概念。從「政策網絡」（policy network）. ‧ 國. 學. 的倡議到「社會網絡」（social network）的崛起，以及逐漸被國際關係（international relations）所重視的「政策擴散」（policy diffusion），皆是在協力概念中常被探. ‧. 討的議題。對於政策擴散的解釋，並非僅是國家對於國際政策的學習與轉移，更是透過政策網絡中的行動者彼此互動而形成。以國家的雙邊貿易與國際組織的附. y. Nat. sit. 屬，促使新自由經濟（neo-liberal economic）下的政策擴散（Cao, 2010）。一個. er. io. 政策網絡的互動與密度，是促使政策擴散的因素。而過去研究也常假設「網絡密. al. n. v i n Ch 度」（degree of dependence）將帶來更顯著的擴散。這種直觀的假設，常常與事 engchi U 度與擴散程度」具有因果關係，表示國家若是有互動密集的網絡，則此「依賴程. 實呈現出來的結果有所不同，卻較少研究去質疑網絡中的行動者依賴度愈高，便愈容易促進政策擴散的相關性（Gilardi, 2013）。. 綜上所述，本論文一個主要的研究目的即在檢視國際森林認證政策進入到中國大陸後，行動者在政策制定場域中對於協力、網絡與擴散的認同，是否影響到不同森林體系的採用。儘管認證機制並非透過正式的國家力量而發展，而是以國際組織與政府的合作，達到推展目標。整個認證過程主要以民間組織、學術機構、企業為行動者，配合政府的推廣與輔佐進行項目運作。同時，本論文也關注森林認證政策制定過程，參與政策討論的行動者之互動關係。行動者是否隨著政府對認證體系合作態度的轉變，而影響認證體系的採用與支持。簡言之，本論文希望思考利害關係人與協力、網絡、擴散的認知，如何影響體系的採用，並瞭解影響 11.

(22) 體系擴散的因素。此外，行動者在制策制定網絡中所扮演的角色，如何直接與間接地影響擴散結果，以及組織功能。本研究首先想要瞭解在政策場域中的行動者，如何形塑彼此協力合作的過程，而影響到對於體系採用的結果。第二，網絡互動與體系採用的關聯，在中國大陸是否真如假設所言：「組織互動越密集，則愈容易形成資源依賴，也愈容易採用強勢的體系」，而導致體系採用的差異性。其中影響的原因，以及如何解釋一個動態與時間的過程。第三，行動者對於體系的採用有不同的思考因素，試圖找出可能的影響因素來解釋這些政策場域中的行動者所關切的面向。最後，透過社會網絡分析，瞭解分析網絡行動者的結構與角色。透過質性訪談內容，推測評估這樣的動態網絡互動關係，在政策討論過程中如何影響體系採用與擴散結果。由於過去學者對於中國大陸的政策相關研究，較少直. 政治大. 接進入中央單位及相關部門進行實證數據調查，因此本文期待對於未來相關研究. 立. 學. ‧ 國. 具有開創性與貢獻。. 第三節研究問題. ‧. 目前全球兩大跨國的森林認證體系，皆非由各國政府在正式會議中的協議而. y. Nat. 形成。而是藉由國際非政府組織，對森林管理與可持續環境發展之重視而衍生。. sit. 兩大組織的宗旨皆希望透過市場導向的途徑，以行動者協力模式影響國家政策之. n. al. 成為國家環境治理政策下的重要規範。. Ch. engchi. er. io. 制定與體系擴散。無論哪個森林認證體系，歐美各國政府都將此政策，極力發展. i n U. v. 本論文以協力合作的視角出發，同時在文獻中發現協力研究與政策擴散的觀點彼此連結。協力合作後所達到的擴散效應，大多以地理空間或組織制度相似性作為政策擴散的探討因素。儘管部分研究也討論組織制度、行動者的互動頻率等，是影響政策的擴散及轉換的問題。但卻較缺乏詳述組織與政策之間，行動者的協力與互動關係之結構特性。爰此，本研究將採取「協力理論」作為分析架構。藉此說明協力治理在政策網絡中的重要性，同時釐清治理概念的定義問題。進而瞭解政策場域中的利害關係人，其互動關係的轉變是否對於政策擴散有所影響。換句話說，論文中除了從行動者對協力的認知態度，檢視對政策擴散的影響，也從協力認知對政策網絡的績效與角色結構之影響進行檢驗。檢視行動者對於政策網絡的成效進行評估，並透過網絡互動關係瞭解協力的模式。最後，驗證行動者對協力的認知態度對政策網絡的間接影響，導致與「政策擴散」的影響因數。 12.

(23) 過去學者曾試圖探究在中國大陸的政策制定過程中，相關決策行動者所思考的影響因素為何。也想瞭解相關行動者彼此是如何合作，以影響到政策制定的結果。然而，進入相關政策場域進行調查就是相當困難的門檻。而森林認證政策，相對而言是一個較為溫和、不敏感的議題。也融合了相當多元的組織，共同進入政策討論議程中。因此，本論文主要欲探討協力治理對於政策制定的過程，什麼因素影響政策網絡績效、網絡互動，以及最終的政策擴散效果。政策擴散的分析策略有「過程追蹤」（process tracing）及「模式建構」（pattern finding）5兩種模式（Lee & Strang, 2006），透過「界定網絡」（bounded network）篩選了36個主要參與政策制定討論過程的行動者，皆實際參與過政策建議或扮演決策影響力的角色。期望從問卷調查過程瞭解每個行動者的認知態度，與政策轉變前後的認. 政治大. 知態度。彼此透過協力治理，探討影響協力合作的因素，以及行動者存在的矛盾. 立. 衝突。因此，從個案研究觀點出發，欲瞭解行動者的協力、網絡與擴散面向的認. ‧ 國. 學. 知，是否與認證體系採用有關連性。綜合上述觀點，本研究有以下具體研究問題：一、在森林認證政策制定過程中，行動者如何吸引彼此而進行協力合作？而這樣. ‧. 的協力過程，是否與認證體系的採用有相關？. y. Nat. 二、行動者為何願意採用認證體系，而造成體系的擴散？這些擴散因素是否與認. io. sit. 證體系的採用有相關？. n. al. er. 三、在森林認證政策制定過程中，時間的演進對行動者而言，如何透過協力合作. i n U. v. 的過程，影響網絡中不同的互動形式？是否與認證體系的採用有相關？. Ch. engchi. 四、行動者在政策網絡的互動與所扮演的角色，如何影響認證體系的採用？行動者如何在政策場域中扮演不同的角色功能？網絡的互動是否與認證體系採用有相關？. 5. 過程追蹤是以幾個研究個案作為研究分析資料，必須持續一段長時間觀察其變化；而模式建構則是透過統計圖境之數據分析，進行理論的檢驗。 13.

(24) 第四節名詞解釋與定義壹、協力（collaboration）與合作（cooperation） Agranoff（2006, p. 56）界定「合作」的含意，認為是與他者共同合作、解釋問題的過程，此合作是偶然性或經常性發生於非正式組織。研究的行動者是以具有組織代表的個體活動；而 Gray（1989）、Snow（2001）與 Fiorino（1991）對於「協力」的解釋，則以利害關係人（stakeholders）作為研究場域（範疇）中的行動者集（actors cluster）。此行動者集對於問題的解決透過討論、協商的機制進行，期待雙贏（win-win）的結果，以解決衝突的途徑。當然，合作及協力的差異性並不顯著（Kooiman, 2003）。協力的正式化程度較低，重視實證內涵與實. 政治大合作而達成目標，跨越組織與部門界線（Agranoff & McGuire, 1999），而合作則立. 務經驗；而合作的正式化程度則較高，具有較明確的分析推論。協力是共同努力、. 是以互惠性（reciprocity）的關係為基礎（O’Leary et al., 2006）。Posner（2009）. ‧ 國. 學. 曾在「政府影子下的網絡」（network in the shadow of government）一書中提出，「協力就是一種破碎的狀態，分享不同的利益」。因此，協力的概念定義為一種. ‧. 行動網絡、動態的形式。協力網絡可藉由明確角色結構，以及行動者在網絡的中. sit. y. Nat. 心位置，稱之「整體網絡的集中度」。綜上所述，協力是一種非正式途徑，並重視行動者相互往來所形成的關係。綜上論述可歸納出本論文協力的架構，從治理. io. n. al. er. （governance）、行政（administration）、組織自主性（organization autonomy）、. i n U. v. 相互性（mutuality）以及規範性（norms）等面向，進行定義的解釋與操作（Thomson. Ch. engchi. et al., 2007）。本論文認為在一個政策場域中，合作的概念是以一個較為非正式的途徑，且單向的管道來尋求協助。而協力則是倡議一個較非正式的過程，透過多元行動者共同合作所形成的結果。尤其，一個政策議題的討論與制定，常是立基於一個多元利益方，在一個網絡中的複雜互動所形成之結果。因此，本論文以「協力」的概念探討政策場域中正式與非正式的過程，將能更廣泛的瞭解行動者往來的關係結構。貳、政策網絡（policy network）與社會網絡（social network）公共行政過去對於網絡治理的研究，從 Goldsmith 與 Eggers（2004）開始談論起，隨後 Laumann 與 Knoke（1987）進而提出政策網絡的構想。他們認為政策網絡內涵具有四種關係，包括「信任」、「情感」、「諮詢」與「資訊」。且政策 14.

(25) 網絡對於政策社群具有穩定性的特徵，行動者間在政策網絡的互動，能成為穩固且有效率的文化。行動者在政策網絡中的政策位置，與集體結果有關（Stokman & Zeggelink, 1996）。本研究透過「派系」（clique）與結盟（alliance）（Laumann & Knoke, 1987），來解釋「政策社群」（policy community）的概念（Rhodes, 1997）。政策網絡應透過非正式網絡看到規則與承諾（Heritier, 1999），藉由社會網絡途徑作為研究分析的重要途徑（Dowding, 1995）。社會網絡是一個透過行動者（actor）與事件（event）互動的網絡結構，關注彼此的關係，包含行為動機、行動機會及限制性（Burt, 1982）。社會網絡的概念，其中最重要的是探討社會結構的實證。瞭解空間距離因素，將焦點集中在連接個體的人際關係網絡（Moreno, 1937）。此外，社會網絡重視非正式關係的建立，以結構與位置的關係，探討互動行為的. 政治大. 因果關係（周雪光，民 92）。簡言之，政策網絡重視的是政策下的體制、制度與. 立. 組織影響；而社會網絡更深層地探討行動者的具體互動脈絡與角色結構。. ‧ 國. 學. 本論文認為過去公共行政研究討論政策網絡，多是以一個靜態的模式來探討行動者之間的互動。然而，政策網絡應是一個長期變動，透過觀察個案分析後所. ‧. 得到的一個歸納結果。本論文在政策網絡的概念中，應用社會網絡所重視的動態過程，試圖呈現行動者之間在政策過程中的變化及角色結構。對於網絡的結構性. Nat. sit. y. 描述，公共行政研究過去較少關注與描述。因此，本論文的理論建立於政策網絡. er. 述其細微的特徵。. io. 的基礎上，將社會網絡在動態關係與行動者的互動，置於政策網絡的脈絡，以描. al. n. v i n Ch 參、政策擴散（policy diffusion）與政策移轉（policy e n g c h i U transfer）. 在公共政策研究中，政策擴散與政策移轉概念非常相近（Dobbin et al., 2007;. Dolowitz & Marsh, 1996, 2000），尤其在國際互賴（interdependence）議題上。政策擴散是一個國家之創新政策，影響其他國家採用的過程（Meseguer & Gilardi, 2009: 528）；政策移轉則是強調使用「一個政治體系中，有關政策、行政、制度與想法的知識，在另一個政治體系的政策、行政、制度與想法中」之政治行動（Dolowitz & Marsh, 2000, p. 5）。而兩者共同點則是在政策制定過程的政治體系中，彼此是互相依賴的。主要的差異點在於政策移轉重視具「目的性」的過程，如知識與角色的相關性（revelence of knowledge & role）。反之，政策擴散則是一個具結構（structural），且以利益為基礎（interest-based）、非目的性（non-intentional process）的過程，但兩者的差異性並不顯著（Marsh & Sharman, 2009）。政策擴 15.

(26) 散與政策移轉所強調的過程，會導致政策的聚合，並隨著時間出現相似的結果（Knill, 2005, p. 767）。由於政策擴散較政策轉移更重視結構化的呈現，但兩者在意義上的差異性並不明顯。因此，本論文希望透過政策擴散的概念，解釋森林認證政策之非特定目的，同時也是以市場導向的商業經濟利益為起源的政策，在中國大陸所造成的轉變與影響力。. 第五節研究流程本研究流程如圖一-1 所示，首先透過文獻整理途徑，以全球森林認證政策作為閱讀的主題內容。第二，從相關文獻進行蒐集與檢閱，瞭解中國大陸、北美. 政治大. 洲、東南亞與中南美洲等地區在森林認證進程上的發展脈絡。藉此瞭解這些重要的森林資源國家，在森林認證過程中的協力與轉變。並且從文獻檢閱中，搜尋相. 立. 與網絡互動的相關文獻，瞭解網絡互動關係及角色功能。此外，也蒐集全球森林. ‧ 國. 學. 認證對在地國家所造成的影響與擴散之相關文獻。第三，就協力、網絡與擴散等變項進行問卷的設計。以行動者在政策網絡中的協力層面而言，採用 Thomson. ‧. 等人所擬定的協力問卷。同時，透過另外兩位對協力治理研究有專研的學者，共. y. Nat. 同從原始問卷中每個構面中勾選出其中五個問題，最後討論並選出重複的問題成. sit. 為問卷內容（每一構面以 3 至 5 題為主）。協力治理下的五大構面包括規範性、. n. al. er. io. 自主性、治理、相互性與行政。至於政策如何達到擴散，則透過文獻檢閱的過程. i n U. v. 歸納出相關研究較為重要的五個擴散影響變數。過去關於擴散的研究中，並未特. Ch. engchi. 別針對其影響因素再進行操作化的問題設計。因此，本論文試圖透過多年來在中國大陸田野調查訪談與資料收集的經驗，將所分析的重要概念逕行設計為五個擴散構面的操作型定義。此五大政策擴散影響構面包括競爭、學習、模仿、管制與社會化。而網絡問卷的設計則分為兩個部分，一是透過 Thomson 等人的協力問卷構面及訪談內容進行整合，設計五個主要社會網絡問題；至於在政策討論場域中的網絡互動概念與問題，則是透過文獻檢閱歸納出影響互動認知的可能原因。在政策網絡中，行動者多方的互動關係較難透過深度訪談得其認知與態度。因此，在論文中將透過調查問卷（詢問受訪者對於協力、網絡與擴散的認知），以及社會網絡問卷（瞭解行動者在協力面向合作網絡）進行行動者互動關係的探討，包括網絡結構中的角色結構。第四，問卷設計完成後進入政策討論場域中進行田野調查（以北京與上海作為面訪的基地，其他地區行動者則以電訪與 Email 16.

(27) 通信作為主要調查方式），發放問卷並訪談相關行動者，並收集中國大陸森林認證文獻資料。簡言之，研究方法就是以問卷調查、深度訪談及二手資料歸納統整途徑，進行登錄與分析。第五，本論文以 SPSS 進行卡方相關性分析，將協力認知與體系採用；擴散因素與體系採用；協力認知、網絡互動與體系採用，等三大部分進行檢定與描述性分析。爾後，透過社會網絡軟體（UCINet）來分析行動者在政策網絡中的角色、關係及結構，並加以圖像化。並且將主要指標重新登錄為高、中、低三種不同程度的數值（分別以 1-3 分代表低至高的情況），與體系採用結果進行網絡互動的卡方相關性分析。而本論文一個有趣也很重要的分析，便是最後透過相關行動者在政策制定過程的協力、網絡互動與擴散等分享之經驗。過去相關的研究，最困難的地方就是如何取得跨部門行動者的訪談資料，尤其政. 政治大. 府單位更是困難。而這也是本論文最值得分享的部分，將訪談內容進行分析，並. 立. 以卡方分析之數據作為輔助。最後，透過上述分析過程與結果，針對協力治理與. ‧ 國. 學. 網絡關係（多元行動者與政策制定過程及網絡）的互動，與擴散理論所提出的影響因素進行理論上的對話，作為本研究的實證基礎。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 17. i n U. v.

(28) 選定研究對象與主題. 中國大陸森林認證政策. 協力治理文獻蒐集與檢閱. 政策網絡政策擴散. 擬定研究問題. 政治大. 田野訪談與二手資料登錄. 立. 政策網絡行動者深度訪談. ‧ 國. 學. 社會網絡（UCINet）. 資料分析. ‧. 卡方相關檢定（SPSS）. io. sit. y. Nat. n. al. er. 歸納統整. Ch. engchi. i n U. v. 深度訪談內容補充. 從協力、網絡與擴散，探討影響中國大陸認證體系變遷之因素，及理論對話. 研究結論. 圖一- 1 研究流程圖資料來源：本研究自繪. 18.

(29) 第二章文獻回顧與研究架構第一節環境治理與森林認證政策壹、全球環境治理全球氣候變遷議題日益受到重視，爾後環境治理理論曾提出一個途徑矩陣。其中因果變項包含了權力（power）、利益（interests）與概念（ideas），而分析途徑則是從社會（society）、國家（state）到系統（system）分別進行交叉驗證（Barkdull & Harris, 2009, p. 21-24）。環境治理的框架對現實主義（Realism）而言，權力的. 治政商（bargaining）才是最顯著的影響因數。以利益作為治理觀點的假設是，「理性大立（joint gains）。1992 年因京都議定書的緣起，行動者將會彼此合作以達到共同所得分佈就是重要的變項。而對自由主義（Liberalism）而言，利益（interests）與協. ‧ 國. 學. 便開始集結各國政府共同對於環境保護的利益而提出相關訴求。若以社會學途徑來解釋環境治理，便應談論國家內部的政治性對制度創新的投入與影響。透過國. ‧. 。社會中心際組織與他國政府，學習與仿效之擴散效應而起（Finnemore, 1996）. y. Nat. 理論除了認為政府是中立的角色，利益團體的政治觀點也是環境政治重視的論點。. sit. 政策制定者被期待著向大眾做出即時的回應，利益團體身為政策制定者之一，與. n. al. er. io. 政策擴散效應的動態關係，也在環境治理中扮演重要角色（Boushey, 2010, p. 139）。. i n U. v. 過去在探討公共政策的擴散效應時，研究發現利益團體與專業組織所形成的網絡. Ch. engchi. 角色，是影響政策創新與擴散的因素（Mintrom, 1997, 2002; Balla, 2001）。參與政策制定的組織行動者，其重要性與資源優勢可協助政策的延伸並達到擴散。尤其組織的角色在政策擴散中，對於瞭解決策過程的執行與結果具有重要的功能（Boushey, 2010, p. 165-167）。儘管利益團體網絡可透過不同脈絡的行動者，達到政策與政治的學習效果。但在漸進式的政策、評估與執行過程中，組織屬性的差異性仍有影響力。政府體制中具政策決定性的行動者，對國家中心論而言是定義為「那群在政策場域的行動者偏好、有利益可依賴且具影響力的人」。Cass（2009, p. 42-48）認為國際政府對於環境治理所提出的政策承諾，已演變為一種「符號政治」（symbolic politics）的影響力。同時，「合法性」（legitimacy）的概念也開始被倡導。對於政策擴散（policy diffusion）的解釋，所有利益團體、決策者在政策場 19.

(30) 域中的互動過程，皆必須考量到國家合法性的這條隱藏底線。「符號政治」除了強調對國際規範的支持外，也承擔了維持國家認同的功能。但國際規範與象徵政治在政策制定的過程中，其規範的執行過程常與國家角色產生一種競爭的局面（Finnemore & Sikkink, 1998, p. 901-903）。在瞭解國家在國際環境規範下的角色後，環境治理的實踐執行層面可從多元政治（pluralistic politics）與公共選擇（public choice）角度，來探討企業與政府對氣候變遷的回應（Brewer, 2009, p. 58-60）。Brewer 認為企業與政府的互動在治理場域中顯得相當重要，可透過互動瞭解到國際環境政策的改變與採用，而企業的市場需求首當其衝。同時，政府若可分享權力，讓組織在特定環境議題上進行結盟（alliance）。則政府在政策制定過程中，便可透過協商（bargaining）與共識. 政治大. （consensus）而建立一套治理機制，呈現多元利益的結果。尤其，環境治理不再. 立. 是以政府作為單一且主要進行決策的思維，反之是以去中心化的多元參與概念來. ‧ 國. 學. 探討政策的治理。由於去中心化的概念興起，促使環境治理進一步提出所謂的「外交政策」（foreign policy）架構（Papa, 2009）。對全球環境治理的議程而言，大多. ‧. 是直接將政策制定與外交關係兩者彼此加以連結。「綠色外交網絡」（Green Diplomacy Network）（Papa, 2009, p. 203）就是一個典型範例，強調「誰才是環. y. Nat. sit. 境外交政策的行動者」。這樣的外交手段，主要是建立在環境治理機制下的開放. er. io. 性。當前的治理架構下，網絡利益行動者透過穩定的正式及非正式關係，提升彼. al. n. v i n Ch 設定為一種外交政策手段下，環境關注行動不斷地被推進，且依靠政策網絡加以 engchi U. 此的互動與連結（Atkinson & Coleman, 1992; Krahmann, 2003）。尤其將環境治理. 宣傳（Papa, 200, p. 209-214）。. 除了全球環境理論外，國家角色如何有效執行政策的治理問題也是進階課題。以美國資源管理協力政策為例，認為「公平」（equity）、「課責」（accountability）與「合法性」因素在決策過程中是重要的影響因子（Moote, 2008）。而協力治理與社群組織（community-based），則強調地方環境與管理的挑戰。尤其森林資源管理的協力關係，代表行動者的多元性與回應性。在合法性的觀點，協力是政府對組織倡議行動的認同，並給予權力分享的結果。環境管理過程中的協力關係，若未符合政府的標準程序，便容易陷入非法運作的情況。而公平的管理過程則是一種具開放性與涵蓋性（inclusiveness），提供理性與透明的機會給利益行動者進入治理場域。課責性的釐清一直都是公共行政領域重要的挑戰議題，包括建立協 20.

協力治理、網絡結構與政策擴散： 以中國大陸森林認證政策為例 - 政大學術集成

協力治理、網絡結構與政策擴散：以中國大陸森林認證政策為例 - 政大學術集成