第二章 文獻回顧與研究架構
第二節 政策制定、政策網絡與社會網絡
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改變，也導致了認證體系的變化。而馬來西亞則在尋求 FSC 合作過程中，同時 與 PEFC 互認，主要是由政府透過非政府組織進行。而在中南美洲，同樣擁有廣 大熱帶雨林資源的阿根廷與巴西兩個國家，其境內的非法木材原料更受到國際環 境組織的倡議與國際企業的大力抵制。結果導致未經認證的產品難以輸出至北美 洲與其他市場，尤其美國制定嚴格了森林認證審核機制後更是困難重重。森林認 證體系透過跨國行動者的結盟與互信，利用全球市場貿易來抵制非法砍伐問題。
藉此迫使上述各國做出回應與課責，並提升環境永續的目標。透過森林認證機制，
木材原料的進出口便能有效獲得監督。而巴西對於森林認證的發展，更是相較阿 根廷的困境來得順利。除了缺少跨國政府與企業介入政策制定過程外，巴西的地 方組織其影響決策的深厚力量，也促進多元行動者進入到政策制定場域中。
透過上述各國對於認證體系的背景說明，可以歸納出森林認證政策不僅須考 慮標準的品質，更須將國家利益與組織的「信任」放置於更前面加以論述。FSC 以獨立協力廠商及市場途徑進入各國，倡導多元行動者網絡的協力模式，並與政 府進行合作（Cashore, Fred, Meidinger, & Newsom, 2006）。然而，FSC 面對其他 認證體系的競爭，卻面臨協力合作上的困境。儘管 FSC 強調政府與企業在網絡 連結的緊密合作，但 FSC 的立場常與地方政府有所歧異與爭執，而出現合作上 的阻礙。尤其在 2008 年後，FSC 與中國大陸政府便出現了信任上的矛盾與排擠 問題（顏良恭、謝儲鍵，2013）。
第二節 政策制定、政策網絡與社會網絡
壹、政策制定
公共行政是一門調和眾多價值，透過民主、公平與主權提升治理效益的共識，
探討如何透過理論以建構官僚的科層與主權之學科（Frederickson & Smith, 2003:
p. 8）。政策制定是治理機制下的工具，同時處理了政策問題及議程設定（agenda setting），而管制、誘因與資訊轉換在政策制定過程，是不同階段性的工具（Etzioni, 1975; Bemelmans-Videc, 1998）。例如政策制定中強調的合法性工具，涵蓋了法律、
規則與制度的訂定。溝通工具的內涵則是政策制定者透過多元行動者的建議，進 行資訊轉換的目標，以改變公民行為（De Vries, 2010, p. 99-100）。多元行動者的 互動模式則有三種不同型態，包括目標團體（target group）、利益團體（interest
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group）、顧客夥伴關係（clients partners）（De Vries, 2010, p. 122-124）。上述三種 模式主要強調行動者的互動關係，瞭解社會發展場域中的行動者結構，以及政府、
組織的關係及角色。
在政策制定研究中，時間縱軸下的政策變遷、政策擴散與政策轉換等概念，
皆係探討政策制定的重要課題。學者認為要探討政策制定前，必須先瞭解行動者 在不同政策轉換階段的參與、動機與行動者的問題（Dolowitz & Marsh, 2000），
也就是「對象」（Who）、「時間」（When）與「途徑」（How）的問題。從理論假 設所定義的政策變遷，是立基於行動者從過去的經驗學習，至完全適應政策的過 程。政策行動者將從頭發展學習，透過知識、先前政策背景、訊息傳達的成效（De Vries, 2010, p. 164-167）來達到合作目標。政策變遷學習的過程，國際組織扮演 重要的角色（Jakobi, 2009, p. 52），進而轉變成為政策擴散的媒介與政策制定者
（policy-making bodies）。傳統的政策制定概念是限定在一個靜態的正式場域中，
行動者的變動與政策轉變趨勢並不明顯，因為政府的主導性仍是影響政策制定的 主要原因（Lindblom, 1980）。面對全球跨國的政策轉移，以及行動者的多元性，
傳統政策制定在現今動態過程的解釋上便有所限制。就政策制定所忽略的層面，
主要就是對於政策變遷（policy change）所進行的過程交代不清。過去研究推測 可能與政府管制、管理及行動者的關係結構有關（De Vries, 2010, p. 6-8），但卻 無法具體描述此關係結構，最大的困難主要仍因無法微觀測量互動關係。即使瞭 解政策變遷是因為政策優先順序與目標的改變，卻無法勾勒出政策變遷與行動者 在決策中的角色，以及實際互動的關係，包括官僚、政客、公僕等政策中介者
（policy brokers）的角色結構（Sabatier, 1987; Sabatier & Jenkins-Smith, 1993）。
其實，政策制定就是組織結構與制度框架的改變，是一個動態、隨時間而變 化的過程。在政策制定的組織行為研究中，學者認為「競爭性」（competitiveness）
因素並不僅存在於實際的權力策略中（Josserand, 2004）。從國家內部到跨國的網 絡協力過程，Josserand 認為政策制定的討論，已轉變至探討異質性組織彼此合 作的構面。需要重視的問題是政策制定與政策網絡的關聯性，從個體、組織次單 位到整個組織進行分析。透過參與式管理，瞭解人際關係（human relations）的 官僚面與控制力（Ezzamel, Lilley & Willmott, 1994），並將網絡關係焦點置於核 心－邊陲組織的之探討。簡言之，現今政策制定過的討論面向，主要問題在於外 部網絡的探討，而不再強調組織內部的科層現象。對於政策制定過程的網絡關係，
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學者也提出「N 模式」概念，包括團隊能力、溝通網絡，以及行動者角色位置等 三大因素（Hedlund, 1994; Josserand, 2004, p. 15-17）。
中國大陸近年在政策制定之重構，提出政治、權力重新分配等概念（Chou, 2009, p. 1-2），並納入議程設定、政策形成、採用、執行及評估等不同階段（Dye, 2004, p. 31-59; Anderson, 2000, p. 30-32）。在政策制定過程中，行動者在議程中具 有正式與非正式的角色，同時管制與結構化個別行動者的關係（Hall, 1992: 11-12）。
中國大陸因政治體制的特殊性，黨的角色在決策過程中具有主導的影響力，官僚 機構是將行政過程「操作化」的發動者。在經濟、科技等議題上，政府部門在政 策制定上具有絕對的影響力，同時扮演主導地位。無論在國家或地方層級，對於 國營企業或民間組織皆具有政策決定力（王信賢，民 99，頁 41；Ahrens, 2013, p.
3）。中國大陸對於環境與工業政策議題，並未呈現中央層級掌握權力的情況，反 而是一個破碎、複雜且去中心化的局面（Ahrens, 2013, p. 14; Mertha, 2008;
Lieberthal & Lampton, 1992; Jiang, 2010; Howell, 2006）。在這樣複雜的網絡互動中，
邊緣行動者反而擁有機會能進入到政策制定場域（Mertha, 2008）。這觀點彌補了 過去研究政策制定，大多將焦點放在中國大陸與國際外交策略之不足(Barnett, 1967; Jacobson & Oksenberg, 1990; Lieberthal & Lampton, 1992; Lardy, 1998; Lu, 2000)。尤其，對於行動者的互動模式的探討更顯缺乏(Lampton, 2001; Kennedy, 2005; Zeng, 2007)。學者認為中國大陸目前的政策制定，已朝向四個核心模式發 展，包括專業性（professionalization）、組織多元性（corporate pluralization）、去 中心性（decentralization）與全球化（globalization）。專業性代表專業知識的層級 不僅限於政府部門，包含專業的官僚、非政府組織及民間社群（Woods, 1993;
Goldman, 1999; Harris, 2002）。組織多元性則是不同的組織、團體與個人參與政 策制定過程（Harris, 2002; Zweig, 2002; Kennedy, 2005）。而去中心性的定義如同 Lieberthal 與 Lampton 提出的概念，是一種「破碎的威權主義」（fragmented authoritarianism），表示政策制定權力的解構與重建(Lieberthal & Lampton, 1992)。
最後，對於全球化的解釋，則是重視經濟與資訊全球化的效益，透過「多邊協商」
（multilateral negotiation）來制定國家重要的政策(Jacobson & Oksenberg, 1990;
Economy & Oksenberg, 1999; Kent, 2007)。
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貳、政策網絡
在政策制定場域中，行動者彼此必定有其互動的過程。無論是彼此的合作協 力或是競爭對立，皆可能影響著政策制定的結果。作為公共行政研究者，在政策 制定後需要再思考的問題是，行動者在組織制度中的網絡關係與影響力。在政策 網絡中的權力是被結構化的，政策的結果也立基於結構中，以解釋行動者互動關 係對政策之影響（Marsh & Rhodes, 1992; Smith, 1993）。Smith認為使用網絡結構 作為解釋因素是重要的，但常被一些認為網絡是動態過程的學者所忽略（Marsh &
Rhodes, 1992)。尤其在一個巨大社會所產生的互動框架下，除了國家組織外，非 政府組織更是政策網絡中重要的分析單位（Kickert, Klijn & Koppenjan, 1997;
Raadschelders, 2003, p. 4）。政策場域應該著重於組織人際的溝通協調，而非固著 於傳統管理者的角色扮演上（杜文苓、陳致中，民96）。因此，在政策制定過程 中涉入的行動者，包括政府、非政府組織、企業等單位，皆應說明在網絡中所扮 演的角色與重要性（O’Toole, 1997; Powell, 1990; McGurire, 2002; Agranoff &
McGuire, 1998, 2001; Milward & Provan, 2000, 2003, 2006; 謝俊義，2007）。而行 動者進入政策網路的能力，更是協力合作的重要課題（潘若琳、顏良恭、吳德美，
民98，頁12）。尤其在全球化的治理風潮下，政策制定過程是一個快速「網絡化」
（networked）的世界，同時納入不同的官僚、企業等行動者。特別是，國家在 政策制定過程中，已無法以單一中心的角色來主導整個政策討論與決策過程。而 國際或民間組織也對於低碳經濟、綠色交通、自然環境等議題，也具備能力與資 源可以針對其訴求向外合作（林子倫，民97）。但O’Toole曾在公共行政議程設 定的研究中，提出一個重要問題是：如何在多元行動者的參與下，去測量政策場 域網絡的「權力關係」？
從實際操作面來看，人際網絡的觀點就是以「關係」（ties）與「位置」（positions）
的距離和連結，來思考彼此的權力關係。尤其可以從結構分析（structural analysis）
觀點，探討政治環境中的權力分配（Knoke, 1994, p. 9）。政策網絡中的行動者 所呈現的「程度中心性」（degree centrality），便是測量行動者在網絡中控制權 力大小的指標（Wasserman & Faust, 1994; Knoke & Yang, 2008）。在政策網絡的 研究中發現，政策制定過程會依附在一種「資源依賴」（resource dependence）
的往來關係上。形成穩定的互動結構，同時影響行動者的決策行為（Laumann &
Knoke, 1987; Knoke, Pappi, Broadbent & Tsujinaka, 1996）。而中心性將網絡中的