第一章 緒論
第二節 研究目的
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展背景，瞭解在國際規範影響下，影響多元行動者在協力、網絡與擴散轉變的因 素，並探討是否與體系的採用具有差異性。而在社會網絡分析部分，則是探究政 策場域中的行動者，彼此的互動關係是否會隨著政策轉變而改變？期望本論文對 中國大陸森林治理與政策制定過程進行客觀、中立的解釋，並嘗試和協力及網絡 理論進行對話。
第二節 研究目的
面對全球氣候變遷與環境治理議題，過去主要以國家（state）角色作為政策 倡議的傳統策略，制定跨國的協議與規範要求各國恪守並達到其標準。然而在京 都議定書制定後的二十年，各國檢視實際執行效益發現並無法有效實踐當初訂定 的預期目標。因而檢討所謂的國家「正式權威」（formal authority）途徑，在全球 化的政策場域所面對的困境與解決方案。過去以國家做為政策倡議的基礎，也開 始思考以「非國家市場驅動」的非正式途徑概念，來重構環境管理中的協議
（Bernstein & Cashore, 2012）。整個氣候變遷的影響層面，遍及碳排放、水資源 衝突、生物多樣性與空氣污染日益嚴重等問題。這些議題皆與全球森林遭到破壞 的情勢，所引起的環境變遷有著密切關係。而森林認證規範涉及到國家政治與經 濟的因素，森林銳減與濫伐所引起的環境問題，不僅抑制了經濟發展，且影響森 林經營者的觀點，衝擊林業市場。這也就是為何森林認證途徑隨之被重視，即使 是由非政府組織所倡導，也獲得各國政府的重視，並進入國家森林認證政策的議 程中。由於森林認證政策是全球環境永續發展中，相當重要的策略之一（UNFF, 2000）。以兩個國際認證體系而言，PEFC作為一個「傘型體系」（umbrella system），
與各國體系互認體系結盟的模式，廣納國有森林大量的面積進入體系中，在森林 管理（Forest Management, FM）認證面積近年早已超越FSC。而FSC則是強調作 為一個獨立自主的認證體系，以統一標準來審核、評估各國的認證。然而，這兩 個國際體系仍有其共同點，便是透過國家倡議、標準審核原則，提供給全球各國 認證標準的依據。同樣也藉以非政府組織的非正式途徑，透過市場模式推廣至全 球。以目前主要的認證體系來看，各體系皆有許多共同點。然而「美國樹農系統」
（American Tree & Farm System, ATFS）在認證體系特徵中，並未標榜所謂的「林 產品生產」特徵。也就是代表ATFS並未有認證商標的使用（表一-1），僅是做 為一個認證審核機構為其主要功能。目前全球五大重要的認證體系，皆為獨立治 理的機制，且為公開且透明的認證特徵。
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表一- 1 森林認證體系特徵表 協力廠商
審核
產銷
監管鏈 公開報告 利 害 關 係
人諮詢 獨立治理 商標使用
ATFS V V V V V X
CSA V V V V V V
FSC V V V V V V
PEFC V V V V V V
SFI V V V V V V
資料來源：Fernholz, Howe, Bratkovich, & Bowyer（2011: 8）
森林認證至今已發展超過二十年，過程也不是完全順利。由於各國有不同的 風土民情以及地理的差異性，兩大國際體系正面臨各自的挑戰。尤其，不同認證 標準陸續制定，各體系在市場機制中彼此競爭（Cashore, Fred, Meidinger &
Newsom, 2006），而產生的擴散與轉移效應。以本論文談論到的政治經濟影響層 面而言，中國大陸儘管將認證政策的權力向下釋放至地方政府。但中央層級對於 國際認證政策與規範，在溝通與協商上存在著衝突情況（Cashore, 1999）。因此，
在探討全球化規範與跨國政策影響的議題時，應該思考的問題是：一、跨國行動 者、國際制度與全球經濟的影響力；二、如何以跨國行動者與國際制度來影響國 內政策制定，做為全球化管制的途徑（Bernstein & Cashore, 2000, 2012）。Bernstein
& Cashore（2012）曾提出四大影響國家政策制定的途徑，認為國際制度對於國 內政策制定的影響，不能單就國際規則途徑進行檢視。而「國際規範與論述」、「市 場介入」與「直接接近國內政策」等途徑，也彼此互相依賴產生政策影響力，是 一種超越政府之外的策略體現。以WWF為例，早在1990年便開始支持FSC所提 出的森林認證機制。爾後，在2000年更扮演中介者角色引進至中國大陸，與跨國 企業IKEA密切合作共同向企業宣傳。而WWF也強調全球的森林認證目標，不僅 希望改變國家對於環境關懷的具體措施，更期盼影響國內的決策，使保護環境的 過程更透明及多元（Bernstein & Cashore, 2012, p. 594）。本論文研究目的有四點，
說明如下：
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首先，本論文著重於對政策制定領域的重要價值性。尤其過去全球森林認證 政策討論，多以先進國家作為個案分析的經驗（Bouslah, M’Zali, Turcotte & Kooli, 2010; Lister, 2009）。然而，卻忽略了發展中國家其行動者在環境議題的參與及協 力模式。而開發中國家的環境問題之解決策略，更應該被高度關切與瞭解。尤其，
中國大陸是全球重要的開發中國家，在政治與經濟面向仍受高度政治體制所影響。
身為公共行政學者，無法將中國大陸對於全球政治、文化之重要性排除在外。然 而，過去相關研究較少針對中國大陸的政策制定過程，探討行動者在政策場域中 實際的協力關係。因此，本論文第一個研究目的是，中國大陸作為重要的林業大 國4，行動者如何在政策制定場域中進行彼此的協商，並促進行動者彼此協力。
為何行動者在協力合作的過程中有不同模式的差異，而影響對於認證體系的採用 結果？是因為政府正式的行政與介入而造成的協力，抑或是組織間水準信任與溝 通的合作所導致的結果呢？
第二，全球森林認證概念最先由歐洲開始興起，而這個區域大多為先進國家 代表，對於環境管理也領先全球發展出一套「共同管制」（co-regulation）的途 徑。但不同的是政府退為二線輔佐的角色，僅以國家角色來管制私人規則及決策 權威（Lister, 2009）。而透過共同管制而採取認證的國家，相較以森林法規去規 範的情況，更快速提升了行動者的參與意願，且更重視決策過程與政策結果之正 向效益。共同管制的概念，係源於國際組織認為政府部門不應只關心市場需求，
更應改善認證過程的參與與公開透明。透過此途徑，結合私部門治理機制（private governance mechanism）成為創新的森林品質管理工具。在「非國家市場驅動」
概念下，森林認證被視為全然的私部門治理機制，在國家權威外建立其機制的獨 立性（Cashore, 2002）。由於市場機制的誘因，許多重要的森林資源大國，皆建 立了一套具獨立自主的國家認證體系。目前全球主要的國際認證體系有 FSC 及 PEFC，而在森林資源豐富的北美洲及東南亞，也陸續制定了各國的認證體系，
包括「美國永續森林倡議體系」（Sustainable Forest Initiate, SFI）、「加拿大標 準協會體系」（Canadian Standard Association, CSA）、「馬來西亞木材認證委員 會」（Malaysian Timber Certification Council, MTCC），以及「印尼森林認證合 作社」（Indonesian Forestry Certification Cooperation, IFCC）等。行動者在思考
4 根據沈玲、曾勳、謝冬明（2010）對全球所做的森林認證調查，前五大森林認證國家依序為美 國、英國、法國、中國與加拿大。
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不同體系採用時，影響他們決定推展、支持認證體系的因素，到底是垂直的管制、
競爭因素，還是水平的組織宣傳、模仿等過程。因此，政策擴散成因的探討便是 本論文第二個研究目的。
研究目的之三，主要希望透過上述認證發展的過程深入探討全球治理觀點。
傳統政策網絡中的「政府」角色，已不再是影響國家政策制定的唯一行動者。尤 其，全球化跨疆界（cross boundary）的特徵（宋學文，民90a；孫本初、鍾京佑，
民95，頁132），強調透過政府之間的合作、跨國企業與非政府組織等國際組織對 規範的影響力，解構傳統公共行政僵化的疆界概念（宋學文，民90a）。以國際建 制（international regime）來制約國家的政策制定（宋學文，民90b，頁19），進而 轉化為內部規範，促使國內組織之認可與接受，並於決策過程扮演影響政策的監 督角色（鄭端耀，1997）。而跨國企業的功能則是進行遊說，形成策略聯盟（strategic alliance）（Karns & Mingst, 2004, p. 217）。企業在環境治理中的角色，被期待以 其市場機制的影響力來強化政府內部對體制的重視，促進正式規範下的「軟權力」
（soft power）（Keohane & Nye, 1998, p. 86）。軟權力途徑的探討，源於政府部門 在公共事務上的失靈（Osborne & Gaebler，1992），進而促使非政府組織在「鐵 三角理論」（iron triangle theory）中扮演重要的角色（Lowi, 1969）。在環境治理 中，非政府組織擔任著說服與傳遞訊息的功能（Kajiwara, 2003, p. 42）。在森林 認證政策中，更是作為體系背書的行動者，提供認證政策的合法性（legitimacy）
（North, 1990）。尤其，國際非政府組織擁有技術、資源、資訊、知識與道德權 威的優勢（Karns & Mingst, 2004, p. 229-241），並與政府形成合作夥伴。且透過 正式與非正式途徑進入國家，執行參與環境與經濟發展的項目（Newell & Levy, 2006, p. 155）。同時，國內與國際非政府組織彼此連結，提升了政策結果的影響 力，建立一個監督與說服力的跨國倡議網絡（Keck & Sikkink, 1998, p. 12-13;
Karns & Mingst, 2004, p. 241; Price, 2003, p. 584；潘若琳、顏良恭、吳德美，2009）。 政策場域中的行動者是一個多元利益方的聚集，而這些行動者的互動及所扮演的 角色結構，如何地影響在政策場域中體系採用的過程，並扮演不同的政策參與功 能，此討論要點為本論文第三個研究目的。
第四個研究目的則是統整上述對於協力、網絡與擴散等論述，想要瞭解協力 的過程對於網絡互動是否會產生影響？若網絡互動受到協力的影響，如何影響體 系採用的結果。此問題主要環繞近來的環境議題，面對著日益複雜的國際環境治
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理的險境。而非政府組織不僅在國際形象上有著高度被信任感，於資源與專業度
理的險境。而非政府組織不僅在國際形象上有著高度被信任感，於資源與專業度