第二章 文獻回顧與研究架構
第一節 環境治理與森林認證政策
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
19
第二章 文獻回顧與研究架構
第一節 環境治理與森林認證政策
壹、全球環境治理
全球氣候變遷議題日益受到重視，爾後環境治理理論曾提出一個途徑矩陣。
其中因果變項包含了權力（power）、利益（interests）與概念（ideas），而分析途 徑則是從社會（society）、國家（state）到系統（system）分別進行交叉驗證（Barkdull
& Harris, 2009, p. 21-24）。環境治理的框架對現實主義（Realism）而言，權力的 分佈就是重要的變項。而對自由主義（Liberalism）而言，利益（interests）與協 商（bargaining）才是最顯著的影響因數。以利益作為治理觀點的假設是，「理性 行動者將會彼此合作以達到共同所得（joint gains）。1992 年因京都議定書的緣起，
便開始集結各國政府共同對於環境保護的利益而提出相關訴求。若以社會學途徑 來解釋環境治理，便應談論國家內部的政治性對制度創新的投入與影響。透過國 際組織與他國政府，學習與仿效之擴散效應而起（Finnemore, 1996）。社會中心 理論除了認為政府是中立的角色，利益團體的政治觀點也是環境政治重視的論點。
政策制定者被期待著向大眾做出即時的回應，利益團體身為政策制定者之一，與 政策擴散效應的動態關係，也在環境治理中扮演重要角色（Boushey, 2010, p. 139）。
過去在探討公共政策的擴散效應時，研究發現利益團體與專業組織所形成的網絡 角色，是影響政策創新與擴散的因素（Mintrom, 1997, 2002; Balla, 2001）。參與 政策制定的組織行動者，其重要性與資源優勢可協助政策的延伸並達到擴散。尤 其組織的角色在政策擴散中，對於瞭解決策過程的執行與結果具有重要的功能
（Boushey, 2010, p. 165-167）。儘管利益團體網絡可透過不同脈絡的行動者，達 到政策與政治的學習效果。但在漸進式的政策、評估與執行過程中，組織屬性的 差異性仍有影響力。
政府體制中具政策決定性的行動者，對國家中心論而言是定義為「那群在政 策場域的行動者偏好、有利益可依賴且具影響力的人」。Cass（2009, p. 42-48）
認為國際政府對於環境治理所提出的政策承諾，已演變為一種「符號政治」
（symbolic politics）的影響力。同時，「合法性」（legitimacy）的概念也開始被倡 導。對於政策擴散（policy diffusion）的解釋，所有利益團體、決策者在政策場
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
20
域中的互動過程，皆必須考量到國家合法性的這條隱藏底線。「符號政治」除了 強調對國際規範的支持外，也承擔了維持國家認同的功能。但國際規範與象徵政 治在政策制定的過程中，其規範的執行過程常與國家角色產生一種競爭的局面
（Finnemore & Sikkink, 1998, p. 901-903）。
在瞭解國家在國際環境規範下的角色後，環境治理的實踐執行層面可從多元 政治（pluralistic politics）與公共選擇（public choice）角度，來探討企業與政府 對氣候變遷的回應（Brewer, 2009, p. 58-60）。Brewer 認為企業與政府的互動在治 理場域中顯得相當重要，可透過互動瞭解到國際環境政策的改變與採用，而企業 的市場需求首當其衝。同時，政府若可分享權力，讓組織在特定環境議題上進行 結盟（alliance）。則政府在政策制定過程中，便可透過協商（bargaining）與共識
（consensus）而建立一套治理機制，呈現多元利益的結果。尤其，環境治理不再 是以政府作為單一且主要進行決策的思維，反之是以去中心化的多元參與概念來 探討政策的治理。由於去中心化的概念興起，促使環境治理進一步提出所謂的「外 交政策」（foreign policy）架構（Papa, 2009）。對全球環境治理的議程而言，大多 是直接將政策制定與外交關係兩者彼此加以連結。「綠色外交網絡」（Green Diplomacy Network）（Papa, 2009, p. 203）就是一個典型範例，強調「誰才是環 境外交政策的行動者」。這樣的外交手段，主要是建立在環境治理機制下的開放 性。當前的治理架構下，網絡利益行動者透過穩定的正式及非正式關係，提升彼 此的互動與連結（Atkinson & Coleman, 1992; Krahmann, 2003）。尤其將環境治理 設定為一種外交政策手段下，環境關注行動不斷地被推進，且依靠政策網絡加以 宣傳（Papa, 200, p. 209-214）。
除了全球環境理論外，國家角色如何有效執行政策的治理問題也是進階課題。
以美國資源管理協力政策為例，認為「公平」（equity）、「課責」（accountability）
與「合法性」因素在決策過程中是重要的影響因子（Moote, 2008）。而協力治理 與社群組織（community-based），則強調地方環境與管理的挑戰。尤其森林資源 管理的協力關係，代表行動者的多元性與回應性。在合法性的觀點，協力是政府 對組織倡議行動的認同，並給予權力分享的結果。環境管理過程中的協力關係，
若未符合政府的標準程序，便容易陷入非法運作的情況。而公平的管理過程則是 一種具開放性與涵蓋性（inclusiveness），提供理性與透明的機會給利益行動者進 入治理場域。課責性的釐清一直都是公共行政領域重要的挑戰議題，包括建立協
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
21
力機制與資訊分享後，誰應該持續回應與負責（Agranoff & McGuire, 2003, p.
253-254）。從全球規範、到國家協力治理，多元行動者的角色與功能是重要的議 題。當然，環境治理涉及了國家內跨部門以及跨國的行動者。釐清行動者的回應 與課責，就顯得更加有其必要性。若再深入探討區域層級，以地方、國家與全球 議題探討森林發展，則發展中國家仍有其限制。以發展中國家為例，地方性的環 境組織力量薄弱，對於政治與決策的影響力相當有限。這些組織相較於企業的力 量顯得更加微弱，並不具備有力說服他者的能力（Delacote, 2012, p. 57-58）。尤 其，中國大陸對於境外組織訂定嚴格的監管條例。國際組織要進入到政策場域中 則相當困難，更遑論在地環境組織的參與度及話語權。
若從國際對於環境管理的思維與策略制定觀點，再看中國大陸的經驗，兩者 有何異同呢？近年，中國大陸經濟快速發展，同時也嚴肅看待國家內部環境治理 的課題。政府對於環境管理的相關部門，擴大政策質性及參與的權力，並賦權於 民眾。透過利害關係人的參與，來執行正式行政的權力。利用非正式途徑，對於 實現管制目標的方式也逐漸受到重視。在環境議題的非正式的治理，杜輝認為是 一種自我管制、自主治理和契約等公私協作途徑，與政府管制或合作的環境治理 結果。這樣的治理模式是一種協力過程，也是一種網絡化權力的結構。行動者可 以透過信任、互動、互惠與協商，形成一張策略網絡。其中，杜輝也認為中國大 陸政府常以法律規則與公共政策，做為環境治理形式的合法性建構。若從公私治 理的角度來看，民營企業對於環境的治理將提升其機動性與效率（杜輝，2016，
頁 119-121）。此外，Yang（2016）認為現在中國大陸政府對於環境治理議題，
也相當重視部門之間的合作、協力。他歸納出四種政府在協力形式上的角色，發 現皆鑲嵌於環境治理的合作過程中，此四個模式包括「有重要參與者的強力政府」
（stronger government with major participants）、「沒有重要參與者的微弱政府」
（weak government without participants）、「政府主導」（government dominance），
以及「轉變重要參與者的微弱政府」（weak government with changed major participants）等類型。同時，也提出在環境治理場域中以下各協力合作原則，包 括「具有足夠資源支持，促使多元行動者有效參與」；「多元行動者協力的開放、
民主論壇」；「有目標、組織、系統、與穩定的協力活動」；「成為討論、溝通與學 習分享的有效的機制」；「有效的信任建立機制」；「利益公平分佈與瞭解效益機制」；
「有效的衝突解決機制」等（Yang, 2016, p. 1-2）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
22
此外，環境治理網絡中的行動者之互動與合作，其實對於政策網絡中「社會 資本」（social capital）的累積具有重要的影響。尤其社會資本、社會能力與環境 治理績效的相關，是具有顯著的正向差異性。此外，環境決策的結果若呈現社會 分歧的情況，便會與環境治理績效有顯著的負相關。而個人所累積的社會資本並 未對環境治理績效產生顯著影響（劉曉峰，2011）。而學者也從另一個角度來探 討政府在環境治理中的角色扮演，主要認為政府的責任涵蓋了財政責任、制度責 任、監管責任與社會整合責任（范倉海，2011）。而中國大陸的環境治理對於市 場轉型，也採取了「分權讓利」的態度（朱旭峰，2008）。當然，環境治理另一 個層面必須依賴地方層級的部門，協助執行相關政策，形成一個有效的監控機制 對政府造成壓力，而媒體和社區組織等行動者，可成為一個監督的團體（郎友興、
葛維萍，2009）。
綜觀上述討論，森林治理儘管已成為全球環境管理議題中，受到高度重視的 一個政策。無論是對於國家利益的訴求，抑或是表達環境治理的符號政治與國家 認同，皆被政府納入政策討論過程中。然而，政府同時也瞭解到僅靠自身的力量，
並無法完全解決這既棘手又複雜的環境治理問題。因此，協力治理（collaborative governance）便成為國家改善環境永續發展，以及提升國際聲望的手段。而中國 大陸政府面對國際規範的訴求，也將參與政策制定的行動者，廣泛納入政府、學 術單位、企業與非政府組織的專家學者。希望多元參與的場域成為一個高度透明，
且具備回應與課責性的討論環境。當然，環境治理政策與管理在中國大陸的轉型 發展中，也逐漸意識到協力合作、地方監督的重要性。政府與各利害關係人皆認 知到藉由媒體與社會組織的監督，是一條必經的途徑，並可快速建立國家的整體 社會資本與參與的多元性之效益。
貳、森林認證發展現況與各國政策
「森林認證」（forest certification）的概念在「後主權」（post-sovereignty）氛 圍下，被視為是一種既可解決氣候變遷、降低碳排放、提升環境永續，也毋須透
「森林認證」（forest certification）的概念在「後主權」（post-sovereignty）氛 圍下，被視為是一種既可解決氣候變遷、降低碳排放、提升環境永續，也毋須透