第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
壹、 研究背景
隨著社會快速發展，傳統政府強調以理性、專業、效率為主軸，依法執行的 行政官僚已無法負荷複雜的公共問題，在治理上相繼出現危機，為了改善政府困 境，學者自 1980 年代引入新公共管理思維以提升政府服務品質與績效。而後，
由於公、私部門本質與服務對象不同，經過批判與反思，強調公民與公共利益的 新公共服務理念，調和政府的管理及運作模式，更加強調公民參與在治理過程的 重要性，在此脈絡下相關理論與實務研究如雨後春筍般出現，多樣的公民參與型 態，如：公民會議、願景工作坊、公民陪審團、審慎思辨民調、公民論壇、公聽 會等（林國民、黃東益，2004），使當代政府與人民關係更為緊密。外在環境急 速變化帶給政府的衝擊，以及社會對政府之期待，使公部門必須不斷精進，掌握 趨勢、求新求變，滿足人民需求與維持良好運作。
然而，傳統官僚體制理性專業觀念仍根植於當代政府，使得公務人員在推行 公民參與時產生阻礙。公部門人員在提供公共服務、執行公共政策時，如果僅以 專業理性考量為起點，依循法規與程序執行業務，對於未受過專業訓練對政府運 作機制不甚了解的民眾，容易因為自己想法、意見受到重重限制無法被採行而與 公務人員產生不愉快。此不好的參與經驗也會對人民後續投入參與動機、意願有 負面的影響，進而損害公民參與政策最初之美意。另外，由於公民組成背景複雜 且偏好不一，使得公民參與往往涉及多元價值，在資源有限情況下，人民需求必 然會產生競合，此時須透過相互了解、同理關懷、互動溝通加以討論協調，進而
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做出共同決定，由此可知此公民參與的歷程並非僅具傳統官僚的理性，也極具情 感涵容性。
因此，在人民自主意識提升、民意高漲，公民參與成為當前政府治理的趨勢，
考量「公民」的背景、偏好、需求不同，而「參與」本質又涉及情感、互動與溝 通，行政官僚是無法僅以法規制度、專業技術與流程標準等規定來實行。有鑑於 公共服務核心目標為「人」，當今公務人員在提供公共服務與民眾直接互動時，
專業技術並不足以提供有效的公共服務，而是必須以同理心、設身處地為人民著 想，調和理性與情感使能達成社會期待（Guy, Newman, & Mastracci, 2008; Putnam
& Mumby, 1993）。再者，公務人員除了例行性行政業務外，同時須面對人民龐 大的參與需求，工作上最大的挑戰並非提升效率，而是具備關懷與人道特質
（Stivers, 2008）。所以情緒勞務成為公務人員工作能力的一環，情緒勞務表現較 佳者，能使人民服務滿意度提升（Hsieh & Guy, 2009），有助於建立政府與人民 間良好互動關係，也對工作上有正向影響，因此公務人員除了具備理性專業特質 外，柔性情感能力的運用也相當重要。
雖然工作上情緒展現能帶來效益，但有關公務人員情緒勞務研究顯示，過度 情緒勞務易促使人員產生工作倦怠、情緒耗竭，而降低工作動機及對公民關懷能 力，最終導致人員的離職（Mastracci, Guy, & Newman, 2012）。近期臺灣各縣市 開始啟動參與式預算的機制，將公民納入預算資源的分配過程，又各縣市推動模 式包含行政機關自辦、委外辦理、議員推行三類型實踐方式不盡相同，但對公務 人員而言皆為新業務，必須投入時間與心力學習新知、累積經驗與調適摸索，同 時在各縣市首長重視及人民期待下，在執行成果上擔負相當的工作壓力。是以，
公務人員自身如何看待參與式預算、對此政策的看法與認同度，以及個人與民眾 互動合作的過程是否信任人民，是政策推動過程的重要關鍵。
公務人員乃政府穩定運作的基礎，近年來參與式預算成為備受關切的公民參 與途徑。故本研究以此議題為焦點，探討當前公務人員執行該政策時的情緒勞務
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感受、情緒調節策略及所產生的影響，作為參與式預算持續推行或政府未來公民 參與政策推動時，有關公務人員情緒管理的正視與參考。
貳、 研究動機
公民參與成為民主發展的主流，而參與式預算為當前公民參與實踐方式之一。
近年來我國參與式預算蔚為風潮，中央政府部會、六都、各地社區等皆陸續因應 區域及對象特性，設計不同的模式加以實踐。我國公部門參與式預算推動途徑與 行政首長企圖心、行政機關條件及資源相關，主要分為議員建議款模式、委外模 式、行政機關模式三種（蘇彩足，2017）。以我國參與式預算發展現況，新北市、
桃園市、臺中市、臺南市、高雄市皆以委外模式辦理，僅臺北市由行政機關為主 體推動並於 12 個行政區同步展開，為我國舉辦參與式預算中規模最大者，公務 人員必須協助參與式預算整個程序過程為重要角色，故本研究選擇臺北市參與式 預算為個案探討。
參與式預算為臺北市長柯文哲的重要政策，在「開放政府，全民參與」的理 念下，由臺北市政府民政局進行規劃，各區公所經建課作為執行單位。是以，經 建課課長為執行單位的主管人員，需領導單位人員進行業務，同時也必須向上級 區長、民政局人員等呈報。由此推論，經建課課長在參與式預算執行過程肩負上 級交代、民眾期望、社會團體監督，以及業務順利執行與運作的成果責任。甚至，
有些單位可能面臨人員不足或異動頻繁，課長需投入更多精神心力協助或指導接 手業務的承辦人員。因此，本研究以臺北市參與式預算推動下，基層執行公務人 員為關注焦點，深入探討經建課長及業務承辦人員等基層執行公務人員在參與式 預算執行中的情緒勞務感受及對該項政策的看法。
臺北市參與式預算推行公務人員為重要的人力資源，其中各區公所經建課為 第一線承辦人員，過去經建課辦理的業務多為專業技術性項目，像是修繕工程、
地政、工商、農政、社區環境、公民會館改造、區民活動中心新建等有關基層建
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設事項，多與工程廠商或特定施工範圍對象接觸，相對與人民直接互動的機會與 頻率較少。但就參與式預算政策而言，其強調公民參與，公務人員必須具備與人 民溝通及互動技巧，面對該業務之時也須兼顧既有工作項目，因此須投入大量心 力與時間、犧牲夜間與周末等，對公務人員而言是新的挑戰與革新。此外，基層 執行者經常是人民與上級機關間意見溝通與資訊傳達的角色，也是第一線直接與 政策網絡多元行動者互動之人，須接受上級業務的交辦、首長的期待、人民的意 見等，多方兼顧下才能讓參與式預算順利推行。進一步言之，參與式預算執行上 從推廣、提案說明會、住民大會、審議工作坊到最後的提案票選往往歷經數個月，
此期間必須頻繁的與民眾面對面接觸與交流，過程中執行者的行為表現與言行態 度通常會給予人民最直接的感受，也容易形成民眾對公部門的印象，因此執行者 必須更為審慎與注意言行態度，這對過去多處於封閉官僚體系行事的公務人員而 言有相當大之衝擊與負荷。Lipsky（1980）提及大多數公民對政府的印象，都是 與政府直接接觸而產生，時常是透過第一線的基層官僚而來。過去研究顯示第一 線人員在面對服務對象時常因為要符合組織目標與社會期待，而隱藏個人實質情 緒，或在執行職務時壓抑自己情緒感受以表現出應有的行為，導致長期下來構成 情緒勞務（Emotional Labor）。Hochschild（1983）定義所謂的情緒勞務，意旨除 了勞力與心力，須將情緒視為工作的一部份，然過度的情緒勞務會造成工作壓力 和職業倦怠，對個人身心健康與工作績效、工作滿意度產生負面影響（Guy et al., 2008）。基於此，本研究以個人層次為焦點深入了解臺北市參與式預算基層執行 者情緒勞務感受，以及情緒勞務對工作執行之影響，以此作為研究動機之一。
其次，參與式預算為近年來中央及各縣市政府盛行的公民參與推動途徑。有 鑑於美洲、歐洲、亞洲等世界多國的實際經驗與成效，我國引入參與式預算並陸 續推動。此項新興議題除了受到實務界及社會的期待外，學術界亦十分關注，許 多國內研究從不同面向探討，其中不乏針對「參與式預算個案的制度與規則」層 面（王振成，2017；李碧芬，2016；徐仁輝，2014；章法琪，2016；陳翠宗，2017；
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葉欣怡、陳東升、林國明、林祐聖，2016；葉欣怡、林祐聖，2017；萬毓澤，2016；
蘇淑婷，2017）、「參與式預算人民及相關行動者」層面（李慈瑄，2018；林春 伶，2017；洪貫珍，2018；張玲玲，2017）。綜覽目前研究發現較缺乏就「參與 式預算執行者」層面的探討，普遍而言，政策執行成效與人民滿意度經常受到關 注，但相對也必須重視執行推動人員，尤其執行者的動機、情緒及態度往往是影 響政策成效的關鍵。因為情緒影響做事態度與效果，正向良好的情緒及對政策認 同，會讓公務人員在推動政策時投入更多的努力，對政策執行有加分的效果。當 前臺北市參與式預算執行單位為各區公所經建課，在參與式預算執行過程中，經 建課負責此項業務之承辦人員不僅須與人民有密切、直接的溝通互動，亦須服務 各式各樣不同背景與需求的人民。此外，參與式預算業務的性質與經建課原先主
蘇淑婷，2017）、「參與式預算人民及相關行動者」層面（李慈瑄，2018；林春 伶，2017；洪貫珍，2018；張玲玲，2017）。綜覽目前研究發現較缺乏就「參與 式預算執行者」層面的探討，普遍而言，政策執行成效與人民滿意度經常受到關 注，但相對也必須重視執行推動人員，尤其執行者的動機、情緒及態度往往是影 響政策成效的關鍵。因為情緒影響做事態度與效果，正向良好的情緒及對政策認 同，會讓公務人員在推動政策時投入更多的努力，對政策執行有加分的效果。當 前臺北市參與式預算執行單位為各區公所經建課，在參與式預算執行過程中，經 建課負責此項業務之承辦人員不僅須與人民有密切、直接的溝通互動，亦須服務 各式各樣不同背景與需求的人民。此外，參與式預算業務的性質與經建課原先主