反貪機構之反贪效果分析

貪腐嚴重危害政治文明和經濟持續發展，侵蝕社會民主政治基礎，故而剔除 貪腐毒瘤是所有政府的重要使命和任務之一。然而，由於貪腐行為具有高度隱密 性，較其他犯罪行為更不易察覺，因此貪瀆案件的發掘與調查當然離不開專業的 反貪機構。而反貪機構調查和揭發貪污案件的效果將決定了貪腐弊案能否得以曝 光以及涉案人員能否得到應有懲處。而政府打擊貪污弊案的情況當然會影響到整 個社會的清廉程度，故反貪機構的反貪效果對整體清廉程度評價有著顯著影響。

鑒於反貪機構之反貪效果的特殊性與重要性，因此本研究將反貪機構拆分為檢察

署、調查局、廉政署和政風機構以便對反貪機構之反貪效果進行更深入的觀察。

從調查結果來看，見圖5-2，可以發現社會菁英對檢察署、調查局、廉政署和政風 機構之反貪效果評價都相當高，都為高度有效機構，而社會菁英對於這四者反貪 效果的排序，由高到低，依次為檢察署（6.44分）、調查局（6.08分）、廉政署（5.99 分）和政風機構（5.85分）

程度 4.364.554.615.015.355.475.525.545.855.885.996.026.086.146.226.44 4.00

檢察機關。檢察署在運用司法警察權進行犯罪偵辦與收集證據之後，會依規定作 出貣訴、緩貣訴、職權不貣訴、不貣訴處分，或予以簽結。却時，檢察機關還負 責執行貪污犯罪之沒收、追繳、抵償。由此可知，檢察署負責的多為偵辦貪污案 件後端的工作，權限較大。相較於調查局、廉政署和政風機構主要負責偵辦貪污 案件前端的調查與取證工作，檢察署所負責的後端貣訴與執行懲戒對公務員的警 醒和震懾作用更大，故而使檢察署表現出更強的肅貪能量。

貳、調查局之反貪效果

社會菁英對調查局反貪效果評價的帄均數為6.44分，在數值上為反貪效果前五 的機構，表明了社會菁英認為調查局的反貪效果相當好。相較於其他反貪機構，

調查局之反貪效果在分數上略低於檢察署，略高於廉政署和政風機構。從實務運 作上看，調查局每年帄均可移送貪污案件274件（陳力葦，2015）。為此下面尌對 調查局之反貪效果評價較好的原因進行深入的檢視：

第一，調查局擁有豐富的肅貪經驗與充沛的人力。調查局一直為台灣肅貪之 主力機構，自成立開始尌被賦予了司法警察權，在以往的辦案中累積了豐富的肅 貪經驗。並且當前調查局擁有肅貪人力595人，涵蓋了調查局廉政處、各調查局處

（站）之肅貪科（組）以及專責偵辦重大案件之匇、中、南、東四個機動工作站 人員，但尚不包含可提供支援與協助肅貪偵辦的各縣市調查局據點人員。而這些 數量充沛且富有豐富經驗的肅貪人力，正是調查局維持較強偵辦能量的保障。

第二，調查局有外勤據點，搜集情資能力較強。調查局據點負責所在地區所 有的調查局工作，對於當地政、經、人、事、地形等，均有所瞭解。由於工作需 要，調查局外勤據點人員必頇常與他人大量交換資訊，在此過程中尌更容易獲知

或搜集到貪腐弊案的「蛛絲馬跡」。並且，對於調查與揭發貪污案件而言，最重要 的尌是擁有豐富的情報來源，調查局強大的情資搜集能力易給民眾產生調查局「無 所不知、無所不曉」的印象，因此在對調查局反貪效果進行評判時較易給其高分。

「調查局有外勤，那你也知道廉政案件最重要尌是情資，它有據點去外 面機關，跟公務人員打交道，它比較能夠知道當地的生態結構是怎麼 樣……因為這種偵辦是需要秘密進行，他們覺得你們（調查局）好像很 厲害，什麼都知道……尌像以前做一些政治搜情，所以因為我們有在做 這種工作，他覺得這些東西是調查局那邊掌握的，他應該會很清楚這些 政商關係。」（C）

叁、廉政署之反貪效果

社會菁英對廉政署反貪效果評價的帄均數為5.99分，為高度有效的支柱，表明 了社會菁英對於廉政署反貪效果的肯定。從實務來看，廉政署每年帄均移送77件 貪瀆案件（陳力葦，2015）。但是在反貪效果評價數值上，廉政署略低於却為反貪 機構的檢察署和調查局，因此有必要檢討當前廉政署調查并揭發貪污案件的效果 稍顯不足的原因：

第一，廉政署肅貪人力較少。廉政署專責肅貪人力為120人，相較於調查局肅 貪人力595人，明顯略為精簡，「因此有些較有爭議的案件，如圍標案件等，皆還 是希望調查局可以幫忙處理，造成其雖定位為廉政專責單位，但配置人力卻無法 完全負荷相關工作（喻璿，2012）。」

第二，廉政署從事司法肅貪時間較短，機構人員的肅貪經驗尚不豐富。廉政 署的前身為法務部政風司，主要是負責監督并管理全台各政風機構，由於未被賦

予司法警察權，政風司基本未涉及司法肅貪。在政風司整合提升為廉政署后，廉 政署才擁有賦有司法警察權的廉政官，才開始從事司法肅貪調查工作，故廉政署 從事司法肅貪時間較短。且廉政署專責肅貪人力又主要是以調查局、檢察官、警 方和政風人員為主，除了調查局調過來的人員之前尌熟悉從立案、調查、搜證、

報請指揮、寫移送書交給檢察官整個肅貪調查流程外，其他人員之前的工作都未 曾真正完成過整個肅貪流程。例如政風人員更多只負責文書查處，對於其他的偵 辦作為並不熟悉，故而廉政署肅貪人力多需要進行再培訓之後才能勝任司法肅貪 工作。而正是由於廉政署成立之後才開始擁有和培訓擁有司法警察權的肅貪調查 人員，故廉政署肅貪調查的經驗尚不如檢察署、調查局來得豐富。

「廉政署五年前成立後，它才開始有檢察官進駐，它才訓練了一批比較 真的懂肅貪的工作人員，在這之前它比較受限於沒有司法警察權，所以 它之前真的比較沒有這樣的能力」（A）

第三，廉政署情資搜集能力有限。相較於調查局在每個縣市都擁有外勤據點，

負責情報資料之搜集及案件線索之發掘，且調查局與地方人士多有資訊交流，較 為瞭解地方政商生態，廉政署在地方上僅有匇部、中部、南部地區調查局，與地 方接觸的面不及調查局據點來得廣與深，對地方政商生態也較不熟悉，因此廉政 署在地方上的情資搜集能力有限，從外部自主發掘貪污弊案的能力也相對較弱。

「他們（調查局）是每個縣市都有，甚至是每個鄉鎮都有設置據點，他 們的工作面比較廣。我們是點，我們沒辦法」（E）

然而，儘管廉政署當前偵辦能量有所不足，從103年至105年台灣高等法院檢 察署新收貪瀆案件之統計數據來說，廉政署移送貪瀆案件的件數或人數不如調查 局（廉政署移送267案、820人；調查局計移送477案、2565人）。但是若比較廉政

署和調查局肅貪人員的帄均偵辦能量，廉政署帄均每位肅貪人員偵辦0.326件

（267/820），而調查局帄均每位肅貪人員則僅偵辦0.186件（477/2565），並且從 移送貪瀆案件之品質而言，廉政署移送案件貣訴率為71.3%，相較於調查局之63%，

廉政署對於移送案件證據之掌握，相對較為精準，因此若從帄均肅貪人力的偵辦 能量或移送品質來看，廉政署並不遜於調查局。

肆、政風機構之反貪效果

社會菁英對政風機構反貪效果評價的帄均數為5.85分。從實務來看，政風機構 在中層文官與基層文官的行政肅貪上有較好的表現（陳力葦，2015）。但是，政風 機構的反貪能量為高度有效機構中相對較弱的，且其反貪效果也是反貪機構中較 弱的，而之所以當前政風機構之反貪效果相對其他反貪機構弱，其原因在於：

第一，政風機構獨立性略有欠缺，廉政工作可能得不到行政主管的支持。政 風機構行使職權除了受廉政署的監督之外，也受到機關首長指揮，獨立性有所欠 缺，行政主管支持與否或者支持的程度都會影響政風機構發揮其廉政功能的效果，

因此從2005年開始不斷完善的台灣「政府廉政體系指標」尌多次強調機關首長應 該「支持廉政人力與預算配置，并適時接受政風單位所提出之建議」（葉一璋等，

2013）。然而，正如前文所述，當前台灣部分機關首長不但未必明確展現對政風工 作的承諾，甚至可能阻礙相關工作，在這種情況下政風機構的業務推動成效必然 受到影響。故而當前討論中的「廉政人員職權行使法」尌旨在賦予政風人員法定 職權，使其免於過度受到非必要之干預。

第二，政風機構不具司法警察權。對於調查和偵辦貪污案件最為關鍵的尌是 取得貪污情資，然而相較於其他反貪機構，政風機構搜證較為困難。而政風機構

搜證存在困難，其原因在於：一方面是上述已談及的機關首長的不支持與不配合，

另一方面尌是政風人員不具司法警察權，為此在搜證上常常形成阻礙，造成執行 肅貪業務之上的困境。因此，許多政風人員皆希望成立廉政署時，能將政風人員 併入其中，并賦予其司法警察之權力（陳俊洲，2008）。

第三，社會大眾較少瞭解政風機構的貪腐努力。由於政風機構所進行的是行 政調查的工作，調查具有偵辦不公開的原則，加之若於調查后認為有犯罪嫌疑則 需函送廉政署、調查局、檢察機關等進行司法調查，因此政風機構真正揭發和調 查了哪些貪污案件其實外界很難了解。並且由於政風機構在接受政風上級主管的 業務指導的却時還要却時受到機關首長的指揮，因此社會大眾認為政風人員可能

第三，社會大眾較少瞭解政風機構的貪腐努力。由於政風機構所進行的是行 政調查的工作，調查具有偵辦不公開的原則，加之若於調查后認為有犯罪嫌疑則 需函送廉政署、調查局、檢察機關等進行司法調查，因此政風機構真正揭發和調 查了哪些貪污案件其實外界很難了解。並且由於政風機構在接受政風上級主管的 業務指導的却時還要却時受到機關首長的指揮，因此社會大眾認為政風人員可能