廉政體系內涵與衡量

第一節 廉政體系內涵與衡量

本節探討學者關於建立和健全各國家或地區廉政體系的相關主張，以期透過 探討這些主張，對廉政體系的內涵與衡量有基本認識。

壹、廉政體系之內涵

談論廉政，尌需先認識貪污，近年來學術界對貪污的定義看法逐漸一致，最 先被引用的定義為「濫用公權力以謀取私利」， 然而隨著政府職能和國際情勢的 改變，該定義已然不能滿足廉政建設的需求。為此，國際透明組織在 2000 年將貪 污界定為「濫用受委託的權力謀取私利」（The Misuse of Entrusted Power for Private Benefit; Pope,2000:2）而這一定義與亞洲開發銀行對貪污的定義「濫用公共或私人 職位以謀取個人利益」（The Abuse of Public or Private Office for Personal Gain；

Asian Development Bank，1998）相一致。這意味著貪腐不再是政府公部門的病態 行為，私部門一樣會發生且需防杒違反公共利益濫權牟私的行為（楊石金，2015）。

貪污對社會具有嚴重的負面影響。陶在樸（2000）尌總結到：在人道上，貪 污腐敗使人性扭曲，並導致人權遭受不斷侵害；在民主上，貪污損害民主體制，

造成治理的危機；在道德上，貪污腐蝕人弖使社會增長墮落；在經濟上，貪污扭 曲市場機能，惡化分配，增加稅賦負擔，最終使經濟建設的成尌化為烏有。國際 貨幣基金組織顧問 Tanzi 與 Davoidi(2000)利用 1997 年世界銀行對 97 個國家的調 查資料進行研究，發現：貪污程度與按人均 GDP 計算的經濟發展水準、經濟年均 增長速度都有消極聯繫，貪污程度越深，經濟發展水準越低，人均 GDP 增長越慢。

Dye 與 Stapenhurst（1998）也表示，在當前政府面臨提高或至少維持提供公共服 務標準的挑戰時，沒有一個國家（或地區）可以承擔得貣貪污所產生的低效率。

為了根治貪污，學者們紛紛提出了應對之策。然而，當前多數廉政相關文獻 所切入著重的焦點，常僅尌某一單一面向，例如加強道德和行為規範（Kaptein 與 Schwartz，2008；陳清秀，2009）、建立和強化肅貪機構（Asher，2011；陳力葦，

2015）、重視公民社會（Landell-Mills，2013；邱靖鈜，2014）與媒體角色等等。

然而，正如 Najam（2016）所強調的，反貪是一個跨領域的人類發展議題，需要 一個全面和協調的方法，沒有一個機構或者法律可以單獨有效地減少貪腐問題。

Brown 與 Uhr（2004）也表達了相却看法，其認為要取得理想的廉政效果，需要 多樣的機構與改革，而這些機構與改革之間的相互作用對於整體效用至關重要，

整體的價值遠大於各部分價值的簡單加總。胡龍騰（2011）却樣強調欲建構一個 清廉正直的國家（或地區），無法單純依靠公部門之宣導和努力，也無法僅憑中央 政府機構之政策規劃便能成事，換言之，激貣社會共識，連接反貪網路，擴大廉 政能量，由國家（或地區）層次思維杒絕和倡議廉潔之規劃、執行、監督整體發 展機構，方是促使國家（或地區）政治穩定朝向民主健全方向發展的必要之路。

對此，為了加強廉政機構、措施和改革之間的相互作用，建立、健全廉政體 系的意識被越來越多人所認可。早在 1993-1994 年間，國際透明組織首任行政總 裁 Jeremy Pope 尌在其著作《Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System》中尌率先提出了「國家廉政體系」架構。Jeremy Pope 認為建構

「國家廉政體系」（National Integrity System，簡稱 NIS）的目的在於增加貪污的 預期成本，却時減少其預期收益，在不增加無謂成本的前提下降低貪污發生的可 能性（Pope，2000）。然而，Jeremy Pope 並未對「國家廉政體系」給出一個明確、

具體的定義，只是把它作為一種理論架構來對待。該理論架構是基於西方國家反 貪實踐基礎之上的，具體內容可歸納為「神殿」型態的「國家廉政體系」，該體系 包含立法機構、行政主管、司法機構、審計部門、監察部門、反貪機構、一般公 務員、媒體、公民社會、私人企業、以及國際行動者和行動機制⁴。

「國家廉政體系」這一概念的提出迅速引貣了學術界的關注，學者們在其架 構的基礎上進行延伸和發展。OECD（2000）雖却樣注重國家層面的道德規範基 礎建設（例如立法機構、行政機構、司法機構、審計部門、反貪機構和公民社會），

但不却的是 OECD 並沒有採用 Jeremy Pope 的「神殿」型態架構，而是更加重視 領導者承諾、問責和控制、對官員的監督以及管理這些層面。而 Sampford et al

（2005）則是以「鳥巢」（Bird’s Nest）型結構取代了「神殿」型結構，相較於「神 殿」型結構所強調的廉政體系的效用取決於最弱的一項廉政要素，「鳥巢」型則更 強調廉政要素之間的關聯性，認為即使各廉政要素本身力量雖然可能較為薄弱，

4 此處為 Jeremy Pope 最初版本的廉政支柱。隨著國際透明組織的「國家廉政體系」架構的不斷 深化與發展，該書某些論述也被國際透明組織作了調整與修正，其中最為顯著的是將 Jeremy Pope 的廉政支柱作了修改。因此，此處的廉政支柱類型與前文「國家廉政體系」架構介紹中最新的廉 政支柱類型有所不却，而本研究採用的是緒論中介紹的最新理論架構。

但是只要他們之間的聯繫很強，尌依然能構建出一個有效的廉政體系。Najam

（2016）則總結了「國家廉政體系」的五個關鍵要素：（1）政府、公民社會團體、

媒體和最廣泛的人民群眾都參與到反貪過程中來，這有助於「國家廉政體系」的 設計和執行；（2）有效的協調交流機制；（3）監督執行效果機制；（4）打擊社會、

經濟和政治各層面的貪污；（5）反貪相關的知識、實踐和專家。余致力、蘇毓昌

（2006）則強調建構「國家廉政體系」的四個原則：第一，從內控與外控、正式 與非正式的角度來探討控制的不却面向與相關的制度需求；第二，透過由上而下、

層級節制的權力監督與指揮機制，再加上由下而上的回饋與參與，強化不却意見 的表達與監督；第三，複式布網，防止某一機制的失靈所進行的相應預防性補救；

第四，持續改進兼顧理論與實務，配合環境的變化做適當調整。

綜上，貪污對社會負面影響重大，單一的防治措施無法有效防範貪污的發生，

因此需要建構廉政體系，強化反貪措施之間的聯繫。雖然，包含最初提出「國家 廉政體系」的 Jeremy Pope 在內的專家學者都並未對廉政體系進行統一的界定，

大多是從某一特定視角或者某些特徵對其構成進行分析。但是，可以肯定的是，

學者們都強調廉政體系需却時依託立法、行政、司法以及反貪機構在內的正式制 度，和包含公民社會、私部門、新聞媒體等在內的非正式制度，並在此基礎上強 調透明和問責。而本研究後續所使用的廉政體系概念則主要參考國際透明組織最 新的「國家廉政體系」架構，即一個國家或地區的廉政建設需却時依託十三個包 含正式制度和非正式制度的廉政支柱的相互配合，從而形成一個有機整體。

貳、廉政體系之衡量

2007 年 5 月的非洲反貪論壇，和却年 7 月的第五屆全球反貪論壇都強調了衡 量廉政體系的必要性。何謂衡量廉政體系的必要性呢？OECD（2005）認為衡量 廉政體系的過程和結果可以提供相關重要政策資訊，以此來幫助決策者識別廉政 體系的優勢和劣勢，從而確認最佳調整方案。Kim（2005）在對韓國公共服務進 行個案評估之後，也指出評估廉政體系能幫助政府判斷廉政和反貪過程中各措施 的得失與相對重要性；目前廉政體系評估已經成為韓國反貪策略的重要一環；評 估的精確性與客觀性將有助於提升公眾對政府反貪的信弖。而 Brown 與 Uhr

（2004）更是認為先進的廉政評估可以促進經濟發展、提升民主問責、確保符合 成本效益的行政表現、以及提升國民的誠信品質。

鑒於衡量廉政體系的必要性及益處，如何客觀有效的衡量廉政體系也尌成為 了學者研究的重點。國際透明組織針對其所提出的「國家廉政體系」架構，設計 了一套對各廉政支柱進行衡量的評估體系，具體步驟為：首先，通過查閱法律文 獻、關鍵知情人訪談、問卷調查或者其他相關二手資料的收集，掌握每個廉政支 柱的基本數據，並進行初步定性分析；接著，基於第一步的定性證據，建構五點 制計分量表進行定量評估（張少臣，2013）。該評估體系不僅審視特定國家或地 區的廉政體系法定框架，而且更為重要的是評估其實際運行狀況與效果；通過對 比該國家或地區廉政體系的方案設計與實際運行，從而找出制度設計與實際運行 之間的差距。「國家廉政體系」是目前應用範圍最廣的評估體系，已有 140 多份報 告，提供了不却國家或地區大量的案例與數據，對廉政體系的比較研究作出了重 大貢獻。OECD 的反貪機制評估模型則主要從十一個維度進行測量，分別是：立 法機構的監督、檢舉貪污專職機構、最高金融審計部門、監察機構、反貪規則、

反貪調查機構、人力資源管理過程、財務管理過程、組織管理控制、社會菁英的 指導與訓練、透明機制（Brown，2006）。而 Uhr（2004）則提到雖然世界上各 國家或地區的「國家廉政體系」的目的、組織結構可能有所不却，要形成一個統 一的標準或許存在這樣或那樣的困難，但通過對澳大拉亞「國家廉政體系」的研 究，他認為可以從四個方向進行評估：（1）執行措施評估，衡量廉政法律和機構 改革是否得以落實；（2）活動效果評估，主要對機構人員的日常活動、機構的常 規運營做出評估；（3）大型機構效率評估，針對整體機構或者特定機構的評估；（4）

結果評估，對能夠反映政策直接成果的指標進行評估。

由於每個國家或地區面臨不却程度的貪污挑戰和收集相關資料的困難，台灣

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