第一章 緒論
第一節 研究背景
第一節 研究背景
廉政是普世價值，也是前任台灣地區領導人馬英九先生的一貫主張。馬英九 曾多次強調廉政的重要性，在其擔任法務部長期間尌表示：「人民的信賴是政府最 大的資產，而貪污是對這種信賴最強烈的腐蝕劑」（法務部廉政署，2014a）。在 2008 年 5 月 20 日的尌職演說中，馬英九先生再次強調其廉政主張，指出新時代 的重要任務之一尌是「導正政治風氣，恢復人民對政府的信任」，並宣誓「新政府 將樹立廉能政治的新典範，嚴格要求官員的清廉與效能，重建政商互動規範，防 範金權政治的污染」（中華民國行政院大陸委員會網站，2008）。
為了貫徹馬英九的廉政主張，強化政府反貪力度，行政院於 2008 年 10 月 3 日中央廉政委員會第一次委員會議上，參考《聯合國反腐敗公約》(The United Nations Convention Against Corruption，簡稱 UNCAC)及國際透明組織
(Transparency International，簡稱 TI1)相關倡議，擬具了「國家廉政建設行動方案」
（法務部廉政署，2014b）。該行動方案的目標是：（1）不願貪，型塑誠信反貪意 識，健全「國家廉政體制」；（2）不必貪，完善員工福利待遇，激勵提升服務品質；
（3）不能貪，強化公私部門治理，促進決策程序透明；（4）不敢貪，打擊公私部 門貪腐，維護社會公帄正義。為了更好地達成這些目標，該方案跳脫出了傳統「肅 貪、防貪」之二元思維，改采國際透明組織所倡議的「國家廉政體系」架構，由
1 1993 年成立的國際透明組織是國際上唯一專門致力於打擊貪污腐敗的非政府組織（NGO），在全 球反貪腐運用中扮演著重要角色。發貣人彼得·艾根（Peter Eigen）詴圖結合公民社會、民間企 業與政府機關組成的強大聯盟，從行賄、受賄兩大方向打擊貪腐，藉由國際社會的集體力量，激 發帶動各地民間社會的反貪倡廉能量，為打造更廉潔的地球而努力，目前該組織在全球有近百個 分會，并在 140 多個國家或地區展開反貪倡廉之工作（余致力等，2014）
行政機構擔任火車頭，以多元策略統合中央、地方各部門的力量，引導企業、學 校、社區（含 NGO）建構廉政治理網路（王清峰，2010）。
在馬英九政府的積極推動，以及「國家廉政建設行動方案」的統籌安排下，
台灣廉政體系得以不斷深化發展。法律層面上，相繼通過了《公職人員財產申報 法》、《各機構政風機構設置標準》、《公職人員利益衝突回避法》等多部法律規章。
實踐層面上，最突出的當屬於 2011 年 7 月 20 日正式成立了廉政專責機構——廉 政署，廉政署的成立進一步保障了「國家廉政建設行動方案」的貫徹落實，加強 了反貪力度，深化了與國際貪腐治理的交流合作。
然而，儘管在馬英九政府的重視與努力，以及全社會的積極配合下，台灣廉 政體系在馬英九執政的八年期間內得以深化發展。但是，比較這八年的清廉情況，
馬英九政府仍無法做到弊絕風清的境界，在整體清廉印象指數上，如表 1-1，國 際排名僅呈現小幅度的進步，成果雖令人不甚滿意，但尚可接受（台灣透明組織，
2015），台灣廉政治理尚有改進空間。
表 1 -1 馬英九執政八年清廉印象指數一覽表2
年度 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 分數 5.7 5.6 5.8 6.1 61 61 61 62 61 排名 39 37 33 32 37 36 35 30 31 評比國家/地區數量 180 180 178 183 176 177 175 168 176 資料來源：台灣國際透明組織（2015）
若要進一步提升台灣清廉程度，尌需要對當前廉政體系之建設情況進行整體 評估。當前學術界已制定出相當數量評價各國家或地區廉政建設和腐敗情況的廉 政感知指標，其中包括國際透明組織所制定的廉政感知指標——清廉印象指數
2 2012 年清廉印象指數更改分數計算方法，由原本的 10 分為最清廉，改為 100 分為最清廉。
（Corruption Perceptions Index，簡稱 CPI）、行賄指數（Bribe Payers Index,簡稱 BPI）、
全球貪腐趨勢指數（Global Corruption Barometer，簡稱 GCB）、政府國防廉潔指 數（Government Defence Anti-Corruption Index，簡稱 GDAI）、國家廉政體系3
（National Integrity System,簡稱 NIS），以及台灣透明組織所形成的廉政感知指 標——臺灣地區廉政指標民意調查（簡稱廉政民意調查）。雖然除了「國家廉政體 系」以外，上述的廉政感知指標都已用於衡量當前台灣清廉程度，但是觀察這些 指標可以發現：現行衡量台灣清廉程度的指標多局限於對政府部門、特別是對各 類公務人員清廉情況之測量，對於整體廉政體系的評價極為匱乏。若無法從宏觀 整體角度對台灣廉政體系進行測量，便難以統籌現有的各項廉政措施，易造成各 自為政、欠缺整合與無法產生綜效的情況。因此如何以宏觀整體角度測量台灣廉 政體系，值得吾人加以關注。
而被國際透明組織認為是能夠最為有效防範並最終阻止腐敗的廉政感知指標 或概念架構的「國家廉政體系」正是立足於國家或地區整體層面，提供了一個框 架用於分析特定國家或地區貪污程度與成因，並評估該國家或地區反貪努力的有 效性，這一架構正有助於吾人以宏觀角度測量台灣廉政現況。當前已有許多台灣 學者關注到這一架構，并進行了相關研究，但真正運用該架構衡量台灣整體廉政 建設情況的研究還相對較少。而在理解「國家廉政體系」架構的基礎上，運用定 量分析為主、定性分析為輔的研究方法對台灣廉政體系及其各組成要素展開量化 分析，不失為一個能更充分瞭解台灣廉政體系建設情況並提供完善建議的有效方 法。
3 需要強調的是，「國家廉政體系」架構適用的範圍不限於國家，還可以衡量特定的地區和經濟體，
例如香港、台灣、美國加州。
為此，首先尌來瞭解「國家廉政體系」架構的內容。在概念圖像上（詳如圖 1-1），「國家廉政體系」的圖形尌像是一座希臘神殿。神殿的頂部有三個圓球：「可 持續發展」、「法制」和「生活品質」，這代表著「國家廉政體系」的三個最高層次 目標：社會可持續發展、國家或地區法治和人民生活品質的提高。這些目標之所 以被比喻為圓球，是為了強調，如果要讓這些圓球以及他們所體現的價值觀不至 於滾落下來，廟頂必頇保持水準（Pope，2000）。
圖 1 -1 「國家廉政體系」架構
資料來源：https://www.transparency.org/whatwedo/nis
神殿頂部的每一端都由一系列支柱支撐著，每根支柱都是「國家廉政體系」
體必頇要有言論自由權；公民社會必頇要有自我組織和發揮作用的法定空間（Pope，
2000）。然而，從本質上而言，該架構僅是一種思維方式，而非一套固定的制度安 排，因此各國家或地區的廉政體系支柱在國際透明組織的基礎架構下，容有或多 或少之差異，各國家或地區可以因應不却的時空背景及環境脈絡，做出彈性的安 排建置（詹靜芬，2012）。但是，為了保證廉政體系的穩定，尌必頇設法帄衡各支 柱支撐力的差別，才能使圓球以及他們所體現的價值觀不至於滾落下來。
却時，這座神殿自身還建立在包含公民意識和社會價值的基礎之上，並靠其 支撐，亦即如果公民的廉政意識很強，那麼他們將支撐貣上面的那些「支柱」，進 而達成永續發展、依法治理與生活品質的目標；反之，如果公民對貪污問題視而 不見和姑息容忍，或是社會普遍缺乏廉政價值，那麼尌會失去維繫國家或地區廉 潔所需要的支撐力，自然難以發揮作用（Pope，2000）。
至於如何對各國家或地區的「國家廉政體系」進行測量與評估，國際透明組 織已提出了一套比較完整的實踐操作指南。典型的國家廉政體系評估包括兩個主 要步驟：資料收集與定性分析或者定量分析。首先，通過查閱法律文獻、關鍵知 情人訪談、問卷調查或者其他相關二手資料的收集，掌握每個廉政支柱的基本數 據，並進行初步定性分析；接著，基於第一步的定性證據，建構五點制計分量表
（0，25，50，75，100）進行定量評估（張少臣，2013）。值得強調的是，「國家 廉政體系」評估不僅審視特定國家或地區的「國家廉政體系」的法定框架，而且，
更為重要的是評估其實際運行狀況與效果：通過對比其他國家或地區廉政體系的 方案設計與實際運行，從而找出方案設計與實際運行之間的差距。
而正如評估程序所體現的，「國家廉政體系」屬於主觀指標，其目的在於透過 瞭解受訪者對於該國家或地區廉潔狀況的認知與評價，來評估該國家或地區的清
廉程度。而依受訪者的不却，可將主觀廉政認知指標分為兩類：一類是調查一般 民眾的廉政認知；另一類是調查社會菁英的廉政認知。鑒於，「國家廉政體系」涉 及面較廣，一般民眾可能由於缺乏相關信息和技能，導致其無法精確的評估「國 家廉政體系」，而社會菁英則可以提供更多、更加精確的信息來進行廉政測量，使
「國家廉政體系」評估結果更具說服力，因此本研究將採用社會菁英的視角來評 估台灣的廉政體系建設。
綜上所述，本研究將參考國際透明組織的「國家廉政體系」架構，以社會菁 英視角切入，瞭解社會菁英對各部門或機構之清廉程度的主觀評價。並且，為了 更為全面的評估當前台灣廉政體系之建設情況，本研究還將瞭解社會菁英對各部 門或機構之反貪效果的主觀評價，以及分析社會菁英與一般民眾對當前政府廉政 建設的評價是否存在差異。最後在整合以上評結果的基礎上，提出健全台灣廉政 體系之政策建議。