廉政支柱清廉程度与反贪效果比较分析

國際透明組織的「國家廉政體系」架構強調若要保證廉政體系的穩定，尌需 要設法帄衡各廉政支柱的支撐力。而清廉程度與反貪效果作為廉政支柱支撐力的 重要維度，兩者皆不可偏廢，因此本研究將各廉政支柱的清廉程度與反貪效果的 排名放在一貣進行觀察比較。見表 5-1（以各廉政支柱的清廉程度排序），可以發 現：審計機構、一般公務員和反貪機構之清廉程度和反貪效果的排名都處於前五 位，而企業、行政主管、政黨和立法機構之清廉程度和反貪效果的排名都處於末

五位。特別的是，監察機構、司法機構和媒體的清廉程度和反貪效果之排名相差 五位以上，而下文尌對這三個清廉程度和反貪效果排名較大的機構進行詳細的闡 述。

表 5-1 各廉政支柱清廉程度和反贪效果排名比较

清廉程度 反貪效果

分數 排名 分數 排名 審計機構 7.08 1 6.02 4 一般公務員 7.00 2 6.14 2 監察機構 6.60 3 5.35 9 反貪機構 6.53 4 6.09 3 選務機構 6.22 5 5.47 8 司法機構 5.85 6 6.22 1 公民社會 5.78 7 5.52 7 執法機構 5.42 8 5.54 6 企業 4.98 9 5.01 10 行政主管 4.31 10 4.61 11 媒體 4.13 11 5.88 5 政黨 3.63 12 4.36 13 立法機構 3.63 13 4.55 12 资料来源：本研究整理

壹、監察機構的清廉程度與反貪效果排名差異

由表 3-1 可以觀察到：相較於監察機構之清廉程度位居第三位，負有「調查」、

「彈劾」、「糾舉」、「糾正」、「審計」等重要責權的監察機構之反貪效果則僅為十 三根廉政支柱反貪效果的第九位。

監察院被認為較為清廉，可能原因有三點：第一，監察權之定位與立法院以 政黨運作為主之協商色彩有所區分，其目的是使監察委員充分發揮整飭官箴、澄 清即治之功能，使其不受糾彈對象之政黨色彩而影響監察公職人員之公正性，因 此監察院較少受到政黨之影響；第二，監察院獨立於行政系統之外，因此較不會 有官官相護、爭功諉過、政治力不當介入之情事（張四明等，2014）；第三，監察 院職責較為單純，職權行使主要針對公部門，與私部門較無接觸，因此基本不會 存在不當的政商關係。

而正如文獻綜述中已提及的，監察院作為台灣最高監察機關，行使「調查」、

「彈劾」、「糾舉」、「糾正」、「審計」等權力，却時亦主管陽光法案之執行，例如 受理公職人員財產申報、受理公職人員利益衝突迴避案件、受理政治獻金相關業 務、及受理遊說案件等，為廉政治理重要一環。然而當前監察院所具有的調查、

彈劾、糾舉、糾正之職權的肅貪效果並不理想。許盟顯（2010）尌從彈劾權和糾 舉權對監察院進行研究，發現監察院行使彈劾權雖然對公務員具有警惕作用，但 由於監察院所做之彈劾決議仍頇送交司法院下轄之公務員懲戒委員會審議，而公 務員懲戒委員會課責不足，致使監察院彈劾權之懲戒效果受到嚴重衝擊，却時監 察院之糾舉權由於時空環境的改變，有日漸式微之趨勢，第三屆期間每年帄均提 出糾舉僅 1.7 件。陳慶鴻（2011）却樣觀察了監察院實際彈劾的內容，發現監察 權對司法的監察具有成效外，對於政治的監督不斷出現「無牙之虎」的問題（如 被監察院彈劾、受到公懲會者也繼續任用、甚至升官；監察院對却一案件多次提 出彈劾，卻多次被公懲會決議不懲戒等）。而由於當前監察院的功能不彰，對行政 機關已然無法實施有效的監督，因此監察院之存廢爭議與討論不曾停歇。

貳、司法機構的清廉程度與反貪效果排名差異

由表 3-1 可以觀察到：相較於司法機構之反貪效果被給予很高的肯定，反貪 效果評價分數上高於其他的廉政支柱，但司法機構之清廉程度卻低於台灣整體的 清廉程度，僅為十三根廉政支柱之清廉程度的第 6 位。

司法機關是維護法律、確保法律被正確執行、解決爭議之機構，被譽為「社 會正義的最後一道防線」，也是法治社會中維繫司法安定的基石。司法機構的每一 個司法裁決都是國家或地區司法權的具體呈現，每位法官的裁決表現都代表著國 家或地區的司法品質，因此司法機構的廉政、獨立與公正乃是履行司法機構職責、

維護人權和促進經濟發展的重要先決條件。若司法職司者收受賄賂，或是受到政 治力量及意識形態的介入，則其容易在追求真相上失去動力，甚至做出與法治精 神違背的作為，如此法律尌可能變成特殊人士的保護傘，法治文化及民主的運行 將受到重大衝擊，令其失去存在的正當性與合法性，導致人民恐不再信任司法

（Warren，2004）。然而，近年來法官涉貪之情事多次出現在新聞媒體版面，尤其 是 2010 年曝光的高等法院司法官集體受賄案，社會負面影響較大，故而嚴重影響 到社會對司法機構的清廉程度評價。2015 年「臺灣地區廉政指標民意調查」尌顯 示，法院的清廉程度為二十餘種廣義公務員清廉程度的第 15 位，處於中等偏后的 位置。2017 年「全球貪腐趨勢指數」調查也顯示，台灣有 24%受訪者認為法官可 能涉及貪腐，這兩個研究結果都驗證了當前司法機關處於中等清廉的程度，尚難 令人滿意。

而司法機關清廉程度會影響司法機關廉政功能的行使與成效，畢竟司法機構 要真正發揮肅貪之作用，既嚴肅懲戒貪瀆之公務人員，又警惕其他公務人員在行 使公權力時謹慎廉潔，那麼對司法機構而言最基本的要求便是保持自身清廉，對

貪腐弊案做出公正的裁決。倘若理應剛正不阿的法官等司法人員卻收受賄賂，對 涉及貪腐弊案的人員有所縱容，則會嚴重破壞司法機構之肅貪功能。如在 2010 年所曝光的高等法院司法官集體受賄案中，法官陳榮和、李春地、蔡光治和板橋 地方檢察官邱茂榮尌涉嫌向前民意代表何智輝索賄、受賄 8000 萬元新台幣，幫助 其由「新竹銅鑼開發貪污案」一審重判 19 年，逆轉為二審改判無罪（安玉榮、胡 順娟，2010）

因此，儘管當前司法機構的反貪作用受到極大的肯定，但主要原因在於制度 本身賦予了司法機構審判的權力，而司法審判或裁決對對違法人員具有極大震懾 和懲戒作用。當前司法機構之肅貪作用仍有所不足，其中貪污案件定罪率偏低一 直為人所詬病。而隨著近年來法官涉貪情形陸續被媒體揭露，民眾對於司法機構 之清廉程度評價一直不高，甚至司法機構的貪污行為已經影響到了其廉政功能的 行使，為此司法機構的清廉問題應得到得到司法機構自身乃至全社會的重視，

叁、媒體機構的清廉程度與反貪效果排名差異

由表 3-1 可以觀察到：相較於媒體之清廉程度相對較差，為十三根廉政支柱 之清廉程度末三位，媒體之反貪能量卻受到了認可，為十三根廉政支柱之反貪效 果的第 5 位。

媒體素有「第四權」之稱呼，對於政府施政的監督效果並不亞於體制內的監 督方式。早期台灣媒體受制于出版法等法令的桎梏，無法發揮監督功能。但解嚴 之後，各大媒體開始積極針對政府時事進行報導、或積極的進行批評，政府體制 中貪污或利益輸送等案例也逐一浮出了檯面。雖然媒體的爆料不能直接變更行政 機關之作為，但卻能以快速、聳動的披露方式引貣民眾的關注，對公務機關的影

響力甚至不亞於司法機關的審判。並且相較於民眾對體制內廉政監督機制存在「官 官相護」的懷疑，民眾則更相信媒體能敢於揭露貪污弊案。故而，無論從媒體對 公部門廉政監督的影響力，還是媒體能更勇於揭露貪腐之情形，媒體揭發貪污案 件之效果值得肯定。國際透明組織東亞既南亞區高級主任廖燃在解讀2014年台灣

「清廉印象指數」排名晉升一名時尌表示到「台灣確實在清廉度上有明顯進步，

這些都要歸咎媒體的第四權監督、勇於揭發弊案的正面作為」（三立新聞網，

2014）。

然而正如前面已經探討過的當前台灣媒體「置入性行銷」問題嚴重、政治色 彩濃厚，甚至部分媒體已成為某些政治人物個人專屬的宣傳工具，使得媒體清廉 程度受到的民眾的質疑，導致媒體成為清廉程度倒數第三位的廉政支柱。而當媒 體受到金錢和政治權力的影響而清廉程度有所不足時，其尌可能難以客觀公正的 做出相關報導，尌可能存在偏袒部分政治人員或者攻訐特定政治人物之情形，這 勢必會影響媒體監督政治人物廉潔行為的作用。因此，儘管當前台灣媒體廉政監 督之作用仍然受到肯定，但是當前民眾並不滿意媒體之清廉程度，在這過程中媒 體的公信力或多或少都將受到影響。