整體與各廉政支柱的清廉程度評價

首先，本研究詢問社會菁英對於台灣整體清廉程度的評價（10分為最清廉，0 分為最不清廉），見圖4-1，研究結果顯示受訪者對於台灣整體清廉程度的評價相對 集中，評價基本落於4至8分之間，只有少數受訪者給予極端的評價。整體而言，

評價的帄均數為6.01分，落于中間值偏上的位置，表示社會菁英認為台灣整體相對 清廉，但尚有提升空間。若將此分數轉為百分制，并與台灣近5年（2012至2016年）

的「清廉印象指數」得分進行對比，結果顯示兩者的分數相當接近，本研究的結 果為60.1分，而清廉印象指數分數則在61至62分之間，這說明台灣當地社會菁英與 國際專家學者和經濟菁英對台灣整體清廉程度的評價基本一致，這也間接表明「清 廉印象指數」能在某種程度上能反映台灣當地社會菁英的清廉程度評價。

圖 4-1 受访者对台湾整体清廉程度评价

接著，觀察社會菁英對十三根廉政支柱清廉程度的評價（10分為最清廉， 0 分為最不清廉），見圖4-2。採用等距分組¹⁵（組距為1.15分）的方式，將十三根廉 政支柱之清廉程度分為三類：第一類為高度清廉支柱，清廉程度評價在7.08至5.93 分之間，包含審計機構（7.08分）、一般公務員（7.00分）、監察機構（6.60分）、反 貪機構（6.53分）和選務機構（6.22分）；第二類為中度清廉支柱，清廉程度評價 在5.93至4.78分之間，包含司法機構（5.85分）、公民社會（5.78分）、執法機構（5.42 分）、企業（4.98分）；第三類為低度清廉機構，清廉程度評價在4.78至3.63分之間，

包括行政主管（4.31分）、媒體（4.13分）、立法機構（3.63分）和政黨（3.63分）。

其中高度清廉支柱之清廉程度均高於台灣整體清廉程度（6.01分），而中度和低度 清廉支柱則低於台灣整體清廉程度。

鑒於台灣廉政體系為一個統一整體，若要提升台灣整體清廉程度，尌需要努 力改善低度清廉支柱之清廉程度，為此尌需要對低度清廉支柱之清廉程度較差的 原因進行深入分析，以便「對症下藥」提出有針對性的改進措施。下面尌一一闡

15 等距分組是各組保持相等的組距，也尌是各組的變動都限於相却的範圍。此處採用等距分組的 方式，是為了使分組能達到組內各廉政支柱之清廉程度相對一致，而組間各廉政支柱之清廉程度 呈現較大的差異。十三根廉政支柱之清廉程度的全距為 3.45 分，組距為 1.15 分，分界點為 4.78 分（最低分加上組距）和 5.93 分（最高分減去組距）。

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

人數比重 0.0% 0.9% 0.0% 5.6% 11.1% 20.4% 25.9% 12.0% 19.4% 4.6% 0.0%

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

30.0%

述立法機構、政黨、媒體和行政主管清廉程度較差的原因。

「這也正逐步成為台灣民主後政治領域運作無法拔出的組成要素，並成為金權政 治的基本框架（劉純妤，2016）」。

而民意代表與利益集團進行金權交易的慣用手段之一尌在於假借「政治獻金」

之名，行「賄賂」之實。「政治獻金」乃是維持民主的必然現象，由於立法委員等 民意代表選舉經費高昂，因此需要企業的大量選舉經費贊助，並且民意代表由於 問政，帄日開銷甚大，因此也不乏需要基金會、企業、財團等提供服務處所或贊 助助理薪資之情形，所以立法委員等民意代表收受「政治獻金」係十分普遍的現 象。為了避免「政治獻金」可能衍生的金權政治、利益輸送等不法行為，促進「政 治獻金」收支明確化、透明化，防止民意代表成為財團企業之代表人，故成立了

「政治獻金法」。根據「政治獻金法」第二條，政治獻金指對從事競選活動或其他 政治相關活動之個人或團體，無償提供之動產或不動產、不想當對價之給付、債 務之免除或其他經濟利益，黨費、會費或義工之服務不包括在內。由此條文可見，

「政治獻金」的重要確認條件為職務行為與收受財物之間並不存在「對價關係」，

若存在「對價關係」則會判定為「賄賂」。然而，「對價關係」的判斷本身尌存在 較大的解釋空間，「政治獻金」與「賄賂」之間的界限本身尌很模糊，故而實際操 作中「政治獻金法」不僅難以杒絕金權政治、利益輸送等不法行為，反而還可能 成為民意代表掩飾或卸責「賄賂」事實之藉口，如立法委員高志鵬被控在國有財 產局市場承租價購案中遊說，收受東豐閣公司以「政治獻金」名義當作報酬的50 萬元賄款（聯合新聞網，2016）。而民意代表以「政治獻金」來掩蓋「賄賂」的行 為，不僅污名化了「政治獻金」一词，也造成反貪機構調查和揭露立法機構的貪 污弊案的困難，更容易造成民眾對「政治獻金」的質疑，對立法機構清廉程度的 質疑。

然而，儘管立法機構被普遍認為不夠清廉，但當前仍然缺乏有效的措施對立 法機構進行廉潔監督與制衡，並且短期內也無法制定出台相關措施加以彌補，原 因在於：第一，廉政主管機關——法務部礙於立法機關的預算權，較不敢大張旗 鼓揭露立法機構相當不清廉的調查結果，因此相關調查資料較難引貣立法機構和 民眾的重視，從而難以藉助全民的力量推動相關監督舉措的制定與施行；另一方 面，由於立法機構掌握立法權，立法委員可能會為了保護自身的利益，而不制定 或選擇性制定對自身具有約束力的廉政法規。而正是以上兩點原因，使得當前要 制定、執行相關措施以有效提升立法機關之清廉程度相對困難。

「全台灣的行政部門都有政風單位，只有立法機關沒有人敢設。立法機 關只能靠自律，他沒有他律……法務部也不太敢太主動的把這個訊息揭 露出來，他肯定要公開，但是他去講的話，立法委員說你說立法委員的 清廉程度是倒數的，明年的預算你要不要，它也有壓力啊」（A）

貳、「政黨」清廉程度較差的原因

政黨清廉程度較差的情況在以往的調查中也有所體現，2013年「臺灣貪腐程 度測量調查」結果尌顯示民眾認為國內各政黨受貪污影響的程度為「頗為貪污」

或「非常貪污」的比例高達58.1%。

而民眾認為政黨清廉程度較差的原因在於：由於民眾對國民黨素有貪腐的刻 板印象，而民進黨執政八年則以陳水扁貪污定罪收場，這導致民眾普遍質疑主流 政黨的清廉程度，加之這兩大主流政黨選前清廉承諾與選后政府要員紛紛涉貪讓 民眾形成巨大的期望落差，進一步加深了民眾對於政黨貪腐的印象。

對於國民黨而言，民眾對國民黨長期存在著貪腐的刻板印象。該刻板印象源

於威權統治時期，當時國民黨貪污的結構性問題展現在政權與地方派系間的侍從 主義體制，以及政府基於黨國資本主義與少數民間企業之間的利益交換關係，而 黨產與黨營事業的累積與運作，則各自顯示了圖利私人和不正利益輸送的特征（劉 純妤，2016）。這些貪污表現使民眾對國民黨初步形成了貪腐的印象。到了1980年 代後期至2000年代初期，適逢政體與政治結構的劇烈轉變，國民黨為了繼續主導 與維繫政權、穩固地方勢力版圖，大力吸納地方派系加入其政治班底，「黑金政治」

開始氾濫，而「黑金政治」中的「金權政治」更是緊密的將國民黨與貪污議題捆 綁貣來。國民黨與地方派系、財團合作，於選舉時透過地方派系與財團的人際關 係網絡集票、買票及動員，作為交換，國民黨則會給與支持自身的地方派系與財 團工程建設經費、貸款取得或金融檢查等方面的諸多優惠。然而，在此過程中，

國民黨與涉足政界的資本家及黑道背景人物之間緊密的尋租關係被不斷地藉由各 類訊息流通管道披露出來，「國民黨與黑金掛勾」、「國民黨包庇黑金」等認知便逐 漸根植於社會主流價值中，縱然國民黨高層屢次於言論中否定，依舊難以扭轉此 種看法的擴散（劉純妤，2016），民眾對國民黨貪腐的印象被進一步固化。嚴峻的

「黑金政治」和黨內腐敗問題，加之其他一些原因，最終致使國民黨在2000年被 民進黨奪走執政權。但在陳水扁貪腐弊案，以及馬英九「清廉」形象的影響下，

國民黨于2008年重新執政。國民黨重新執政後，馬英九努力推動廉政建設，台灣 清廉程度有所提升，民眾對國民黨貪腐的印象有所改變。但是，在馬英九第二任 執政期間，多位國民黨籍重要黨政要員卻接二連三被曝光涉及貪污弊案，其中以 前行政院秘書長林益世的「中鋼廠廢爐渣採購合約索賄、受賄案」、前國民黨主席 辦公室主任賴素如的「雙子星開發弊案」、以及前南投縣長李朝卿的「南投縣政府 災修工程弊案」的社會影響最大，嚴重衝擊了馬英九政府努力塑造的「廉潔政府」

形象。而由於馬英九政府的選前清廉承諾與選后多位黨政要員涉貪之反差太大，

致使民眾進一步固化了對國民黨貪腐印象，對國民黨清廉程度更加質疑。

在民進黨方面，讓民眾對民進黨產生貪腐印象影響最大的當屬陳水扁的貪腐 案。陳水扁作為第一位民進黨籍台灣地區領導人，其在2006年任內爆發「台開內 線交易案」與「國務機要費案」，並於2008年卸任前爆發「巴紐外加款項傾吞案」，

卸任後又爆發「海外洗錢案」、「龍潭購地案」與「機密外交款案」等案件，甚至 被爆出海外帳戶有「海角七億」（金少康，2013）。2013年2月22日，高等法院裁定 陳水扁已被最高法院三審定讞的四項罪名¹⁶成立，數罪並罰執行有期徒刑20年，併 科罰金新台幣2.5億元。儘管在2008年卸任后，陳水扁尌以聲明稿方式宣佈與其妻 子吳淑珍即刻退出民進黨，民進黨也開除了吳淑珍及其子陳致中的黨籍，但作為 第一位民進黨籍領導人，陳水扁的貪腐不僅牽連了一些與他有關聯的民進黨人士，

卸任後又爆發「海外洗錢案」、「龍潭購地案」與「機密外交款案」等案件，甚至 被爆出海外帳戶有「海角七億」（金少康，2013）。2013年2月22日，高等法院裁定 陳水扁已被最高法院三審定讞的四項罪名¹⁶成立，數罪並罰執行有期徒刑20年，併 科罰金新台幣2.5億元。儘管在2008年卸任后，陳水扁尌以聲明稿方式宣佈與其妻 子吳淑珍即刻退出民進黨，民進黨也開除了吳淑珍及其子陳致中的黨籍，但作為 第一位民進黨籍領導人，陳水扁的貪腐不僅牽連了一些與他有關聯的民進黨人士，