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第三章 臺北市市有土地參與辦理都市更新面 臨問題之探討
土地所有權人在委託實施者辦理擬訂都市更新計畫、籌措資金及興建房屋等 過程中即有代理關係之存在，本章乃在探討臺北市市有土地辦理都市更新過程中 因代理關係所產生之代理問題。而研究此問題前有必要先瞭解國內都市更新之立 法背景、沿革及臺北市市有土地目前參與都市更新之現況。至於都市更新權利變 換之主要精神及相關規定亦有說明之必要，以作為問題探討之基礎。
其次為作問題之分析與比對，本章亦參考國外都市更新之實行案例，藉此瞭 解國外都市更新實行過程中，其所發生之問題及其成功之因素。所謂「他山之石，
可以攻錯」，從國外都市更新案例中可作為國內都市更新發展之借鏡，並用以瞭 解問題發生之原因及其處理方式。
綜合上述，本章主要探討臺北市市有土地辦理都市更新過程中所衍生之問 題。基於參與面之不同，本章將分別探討由臺北市政府主導辦理都市更新之問題 及單純臺北市市有土地參與都市更新所產生之問題。並嘗試以法令制度面、公平 面（保障面）及執行面等面向予以整理歸納，且分析問題發生之原因，以作為第 五章問題改善之依據。
第一節 國內推動都市更新之歷程及現行都市更新相 關規定
本節將介紹國內實施都市更新推動之歷史背景及其演變過程，並說明臺北市 市有土地目前參與都市更新之概況及都市更新權利變換之主要精神。而執行過程 中所依循之相關規定亦予以概述，俾瞭解臺北市市有土地辦理都市更新面臨之現 象。
壹、 國內都市更新之推演─都市更新條例立法背景與沿革
一、 都市更新立法歷程3-1
民國85年行政院鑒於營建業景氣持續低迷影響整體產業甚鉅，為有效改善 此一現象，故考慮以都市更新的推動俾達到提振景氣的目的。在內政部完成「都 市更新條例草案」後於民國86年送立法院進行審議，當時爭論的重點包含名稱
3-1 參考財團法人都市更新發展基金會，2002，《都市更新魔法書》，財團法人都市更新發展基金會 出版，第 13~26 頁；財團法人都市更新研究發展基金會，1998，都市更新條例的闡釋及思考，
空間雜誌第 111 期，第 49 頁。
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應使用「都市更新」亦或是「都市再發展」、以多數決來進行都市更新是否違憲、
違章建築戶是否納入等問題，經協商達成共識之後始於民國87年10月完成三 讀，於87年11月11日頒布都市更新條例，使我國都市更新的推動邁入新的階段。
施行迄今，先是於民國92年1月29日進行較大幅度的修正，其後又於民國96 年為配合行政院政策，增修訂條文，其修正內容包括縮短未來都市更新的審核 時間、審核流程的簡化、未來取得更新私有土地總面積及私有合法建築物總樓 地板面積均須超過一定之門檻比例等3-2。
二、 都市更新推演─四階段
臺北市可說是全國實施都市更新最積極、經驗最豐富的地方，以下經由過 去推動之歷程整理分析，可將其分為四階段（賴宗裕，2008：392-395）：
(一) 萌芽階段（民國 48 年以前）
此階段之都市更新事業大多由土地所有權人依其意願配合幹線道路等 公共設施之興建而自行進行局部零星改建，政府並未介入規劃引導，因此 雖有類似更新之行動，但對於都市環境之改善效果並不顯著，亦未完全考 量到都市整體的發展利益。
(二) 肇始起步階段（民國 48 年至-65 年）
民國48年起，為配合政府重要施政計畫及道路開闢拓寬等公共工程，
由政府部門成立指導會並聯合工務局、國宅處等有關單位，進行違建棚屋 之拆照、興建整建住宅安置拆遷戶。此階段之目的在於增進市容觀瞻、改 善居住環境、促進土地合理利用及解決國宅用地等，如：中華商場重建、
華江舊市區改造計畫等。
民國62年修正都市計畫法第7條，對舊市區之更新予以定義，並增定「舊 市區之更新」專章。臺北市政府在民國63年於市政府工務局成立都市計畫 處，辦理都市計畫業務；民國65年臺北市頒布「都市計畫法臺北市施行細 則」，設置「舊市區之更新」3-3專章，經由委託調查、區公所查報及市民提 供等方式針對全市135處窳陋地區研選優先更新區；然提出的五個更新計畫 中僅完成三處，效果並不顯著。
(三) 規劃發展階段（民國 65 年至-81 年）
臺北市政府於民國66年在都市計劃處設立都市更新科，專責辦理都市
3-2 民國 97 年 1 月 16 日總統華總一義字第 09700003911 號令修正公布。
3-3 明確規定都市地區之建築，屬於窳陋非防火構造、年代久遠有傾倒之虞或違章建築等影響公共衛 生及社會治安等，將優先劃定為更新地區，並規定得視需要設置專責單位辦理之（都市計畫法臺 北市施行細則第 34 條至第 39 條之 2 規定）。
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更新業務，雖然其層級不高，但實為我國地方政府設置辦理都市更新業務 專責單位的濫觴3-4；民國72年，臺北市政府訂定頒布「臺北市都市更新實 施辦法」，此為臺灣第一個地方單行之都市更新專法。
此階段主要以政府為事業興辦主體，計畫目標多在於促進土地合理利 用、提升居住及商業環境、改善交通及公共安全，對都市整體發展規劃許 多長程計畫。辦理方式以徵收、區段徵收及市地重劃實施，其案例有：柳 鄉社區更新案、八德路與饒河街口附近地區更新案、大龍段蘭州國中北段 地區更新案、臺北工專北側地區更新案、眷村改建計畫等。其中前四處更 新地區，公有土地均超過更新面積二分之一。但由於政府辦理之更新計畫 耗費時間久、投入資本高、更新完成後居民對工程品質、居住面積及更新 後的環境皆不滿意，且民眾亦不滿政府以區段徵收或徵收之強硬手段實施 更新（林欽榮，1995：253），故產生執行效率及投資效益不彰之問題，對 日後都市更新政策的變更產生了一定的影響，因此成為爾後都市更新政策 轉為鼓勵民間參與之主因3-5。
(四) 獎勵民間參與階段（民國 82 年迄今）
基於上述之原因，為鼓勵民間參與都市更新，民國82年，臺北市政府 修正「臺北市都市更新實施辦法」，規定更新事業之實施者，除市政府專 設機構外，私人或團體亦可擔任辦理都市更新事業，增訂「獎勵私人或團 體興辦都市更新建設事業」專章，用以獎勵私人或團體辦理都市更新事業
3-6、明定都市更新審議委員會的設置3-7、高度限制放寬及獎勵建築容積3-8等 措施。同年11月又修正「都市計畫法臺北市施行細則」，增訂條文中特別規 定，並於民國83年正式成立「臺北市都市更新審議委員會」。
但由於缺乏都市更新政策之綜合性、整體性的基本方針，實施更新事 業時存在許多課題及限制。其中最大的問題為法規增訂之私人或團體辦理 都市更新事業時，需達到土地與地上物所有權人全數同意始可辦理，然在 產權複雜及所有權人數眾多的情況下，要取得全體同意是非常困難的事，
3-4 財團法人都市更新發展基金會，同註 3-1，第 25 頁。
3-5 參閱整理自都市更新處98 年度都市更新系列講座簡報檔(第三場) 徐燕興，「都市再生」，第22-25 頁；林美娟，第 24-26 頁；張莉旻，第 33-40 頁。
3-6 本府依第六條劃定之更新地區得就符合左列規模之一者，獎勵私人或團體投資興辦建設事業：
一、為完整之計畫街廓者。二、面積在二、○○○平方公尺以上者。三、臨接二條以上之計畫 道路，面積大於該街廓四分之一是在一、○○○平方公尺以上者。四、具歷史及文化價值須保 存維護之建築物及其建築基地範圍（臺北市都市更新實施辦法第 26 條規定）。
3-7 臺北市都市更新審議委員會置主任委員一人，由本府都市發展局局長兼任；副主任委員一人，由 都市發展局副局長兼任；委員十九人，由主任委員就左列人員聘(派)兼之一、本府民政局副局長。
二、本府財政局副局長。三、本府交通局副局長。四、本府地政處副處長。…。（臺北市都市更 新實施辦法第 29 條規定）。
3-8 臺北市都市更新實施辦法第 33 條規定。
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且增加許多開發成本，因此，政府雖有訂出獎勵措施，惟民間辦理都市更 新之案件仍寥寥無幾（林昕蓉，2007：12-13），當時臺北市政府受理民間 開發者申請更新之案件共計29件，其中24件經都市更新審議委員會審議通 過並經市政府核定實施，興建完成共計13件。
民國87-89年「都市更新條例」及相關子法公布施行建立整體更新制 度、確立實施主體、縮短行政審核程序、建立以多數決為精神的強制參與 都市更新機制、公有土地參與及處理方式、建立權利變換機制、給予容積 獎勵、稅捐減免、建立不動產證券化制度、建立監督管理機制等。中央並 於89年後陸續公告其相關八大子法3-9，臺北市政府於民國90年將「臺北市 都市更新實施辦法」配合都市更新條例修正其內容並更改名稱為「臺北市 都市更新自治條例」，作為臺北市實施都市更新的依據。自民國87年臺北市 都市更新自治條例公布至99年12月31日止，已核定實施104案，已完工26 案，施工中26案。
三、 都市更新之主要推動流程
都市更新推動程序分為以下三個階段：
(一) 第一階段：更新單元劃定及都市更新計畫擬定
直轄市、縣 (市) 主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社 會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估，劃定更新地區，並視實 際需要分別訂定都市更新計畫。在特殊條件下，直轄市、縣 (市) 主管機 關得優先劃定更新地區，或應視實際情況，迅行劃定更新地區。另未經劃 定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人，得依主管機關所定更
直轄市、縣 (市) 主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社 會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估，劃定更新地區，並視實 際需要分別訂定都市更新計畫。在特殊條件下，直轄市、縣 (市) 主管機 關得優先劃定更新地區，或應視實際情況，迅行劃定更新地區。另未經劃 定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人，得依主管機關所定更