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l C h engchi U ni ve rs it y 第二節 國外推動都市更新之經驗
都市更新的實施在國外以英、美、日等先進國家較國內積極，並較有具體成 功之案例，美國早在 1949 年通過「聯邦住宅法」來推動都市更新；日本也在 1969 年頒訂了「都市再開發法」以作為更新専法。日本推動都市更新事業已逾三十餘 年，因更新事業相關推展的法令體制及執行機制能夠機動、迅速地配合社經條件，
並於都市發展架構快速變遷中，能加以調整修正，無疑是日本更新事業亮麗成續 展現的最大功臣。觀察日本或美國之都市更新事業經驗，主要以公私部門攜手並 進，進而排除更新事業之障礙，共同追求公共利益同時亦考量私利之平衡，故日 本及美國都市更新事業的推動與特色值得作為本研究探討問題改善措施之參考與 借鏡。
壹、 日本都市更新事業之案例
日本推動更新事業多年，小泉首相在西元 2001 年 4 月就任後致力推動都市再 生(Urban Renaissance)3- 36政策，目的在促進不動產的流動與活用，徹底改造都 市結構、增進都市機能、建構符合 21 世紀發展的資訊化與國際化的都市環境3-37。 由日本施行都市更新多年之經驗，而其成功因素，乃值得我國反省借鏡，爰以下 採取日本都市更新事業之不同之案例介紹如下：
一、 JR 住吉站南地區第一種市街地再開發事業案3-38
本案位於兵庫縣神戶市東灘區住吉宮町 4 丁目 1，市街位置之東面有寬廣 的瀨戶內海以及六甲山北側亦有廣大的郊區開發計畫區。平成 7 年(西元 1995 年)時，因阪神大地震全區街道遭受災害甚大，從 1995 年 6 月 30 日起至今，
制定「神戶市復興計畫」實施各種振興方案。故計畫的目的為活化商店街、強 化防災性、改善居住環境並根據公共設施及建築物做整體規劃。以東瀨區中心 點的車站週邊促進整合，將都市土地、都市防災、活化地區商業、住宅環境改 善等方面進行統合，在車站前條件相符的土地合理作有效地規劃利用。
3-36 都市再生政策之推動包括再生計畫的策訂、訂頒「日本都市再生特別措置法」、修訂更新法令 創設配套措施、指定「都市再生緊急整備地域」，以及建立協議體制等，（何芳子、丁致成，
2006：203-221）。
3-37 日本政府更認定更新事業是一種都市計畫事業，基於下列三項理念，爲有效實施更新事業，必 須籍由法令規定給予某種程度強制力及獎勵措施：(1)更新事業在更新都市機能，強化都市防災 等方面扮演重要角色，乃一具高度公共性的事業，有強力推動必要。(2)爲有效運用民間建築方 面的動能，故應有計畫地加以誘導。(3)爲確保更新事業的都市計畫水準，應具強制力，俾利落 實執行（何芳子、丁致成，2006：225）。
3-38 黃健二提供日本政府出版品，頁 756-758。
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(一) 更新背景及成立計畫(原文：事業的經緯)
因商業活動停滯、火災等的災害為此更新計畫的主要契機。神戶市的都 市更新案將本區列為「特別應促進總合更新地區」，對於從當地居民提高街 道再造的機會，1989 年 3 月，都市總合再開發促進計畫策定及設立 JR 住吉 站南地區市街地再開發組合。在計畫性具體檢討及改進，統一基本計畫案，
取得超過半數所有權人的整合、行政方面與都市計畫施行方向決定之際，發 生了阪神大地震。地震災後同時規劃重建生活以及緊急建設臨時住宅，更加 提高更新的計畫執行的機會，並因此加速邁進。
(二) 事業者：JR 住吉站南地區市街地再開發組合3-39。 (三) 推動開發歷程（期間約為 6~13 年）
1. 1986年（昭和61年）國鐵住吉站週邊整合研考會開始。
2. 1989年3月（平成1年3月）都市總合再開發促進計畫策定；JR住吉站南 地區市街地再開發組合設立，8月覺書締結(簽約)。
3. 1995年1月阪神、淡路大震災；3月第一種市街地再開發事業3-40、高度 利用地區都市計畫決定；5月緊急情況的臨時住宅(組合屋) 搭建完成。
4. 1996年7月，參加組合員の覺書締結；同年8月組合設立認可申請；12 月，組合設立認可公告、施行者組合設立總會。
5. 1998年2月權利變換計畫認可；3月26日為權利變換期日；臨時店舖建 設開始施工；4月建物進行拆除；6月埋藏文化財發掘調查開始。
6. 1999年4月，新建建築工程開始施工（施設建築物新築工事著手）。 7. 2000年12月，大規模零售店舖立地法第5條訂出（大型零售店:例如超
市&量飯店立地法第5條訂出）。
8. 2001年2月，大規模零售店舖立地法第7條說明會的開始；7月關於大規 模零售店舖立地法第5條之意見通知；8月商店舖部份臨時營業開始；
12月新建建築工程完工典禮。
9. 2002年1月，建物完工公告及移交，2月完成產權登記。
3-39 日本的「組合」（類似公會或行會組織），在臺灣稱之為更新會。成立初期組合，有意願參與 投資之建商就會提供資金給「組合」去整合土地所有權人，並且支持規劃設計，投資者在更新 事業前期以無息貸款方式提供經費給「組合」，這些費用最後將會在權利變換計畫中計入建商 的開發成本內。而日本成功有效的運用「參加組合員制度(更新會參與成員)」協助推動都市更 新事業推動（何芳子、丁致成，2006：114）。
3-40 日本的第一種市街地是以權利變換方式，將開發利益與權利關係者共享；至於大規模的再開發，
用鐵路用地、港灣用地、軍事用地、工業用地等，土地權屬較單純，是另一種類型的再開發。
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10.2003年3月，組合解散認可公告。
(四) 本案特色
規劃設計方面，在 JR 住吉車站的站前廣場擁有東西向狹長區塊3-41，四 周皆有道路圍繞。一至二樓為店面，部分二樓及三樓設有停車場，四樓以上 則為住宅，配置戶數共 241 戶，另區分非住宅出入大樓的動線。考量 JR 住 吉車站和再開發大樓到國道巴士停靠站交通規劃，在整合建築設施與住吉車 站連接的步道平台時，也為了確保大樓內部至國道巴士停靠站動線順暢，計 畫從人行步道設置電扶梯，提昇行人的便利性。
(五) 計畫實施上之問題點及解決辦法
1. 高度利用地區3-42：根據牆面後退及步道形狀的空地確保其容積率增加 至150%。
2. 有關市街地更新事業之都市計畫：解決目前停車場與卸貨同一出入口 的問題。
3. 南區內都市計畫既定公共設施：阪神國縣道及3.6.29住吉六甲線道，
其計畫費分擔方式/聯合分擔決定分擔方式辦法：協助計畫的相關對象 達成決議。
4. 公共設施的改廢：更新或更換其他設施改廢的具體內容為在南區位於 市區道路的面積及都市計畫道路擴建的面積轉換處，申請通過改廢許 可證之辦法並和道路管理課以及警察協議。
5. 道路佔用：JR住吉車站和改建大樓的2樓連接，設置範圍足夠的行人專 用道申請通過佔用許可證之辦法。為了設置從車站出口至更新計畫預 定地公共機能強的行人專用道，成立了聯合開發所。維持管理是聯合 開發所執行，協商行人專用道的佔用費，決議可無償使用行人專用道。
6. 商業調整：商店立法調整期間:2000年12月~2001年7月，調整的具體辦
3-41 本區土地現況是被細分化，連接狹長的道路並有密集的低樓層木造房屋；這些木造房屋在歷經 阪神大地震後，造成房舍全毀以及半毀的情況，也突顯出不健全的土地利用的區域。因此，JR 住吉車站南地區第一種市街地再開發計畫以 JR 住吉車站的柔性網絡為考量因素，整合站前據 點、活化當地商業活動、居住環境等方面的同時，設計適合東灘區的樞紐都市機能、都市景觀 的方案。並且，進行規劃強化街道防災計畫。
3-42 都市再開發法規定，實施更新地區應以都市計畫劃定之高度利用地區為限，容積率以超過 400
％為原則。2001 年提出都市再生政策後，將都市再生特別地區及特定地區計畫等納入實施要件 規定，其計畫内容主要包括「規定容積率高限與低限，以増進土地的合理健全及高度利用、規 定建蔽高限，以確保更新建物周邊之開放空間、規定建築面積低限，以促進零細土地的有效合 併利用、規定牆面線以確保道路臨接部分空地留設與建築景觀之調和等四項。創設高度利用推 進區制度，更新地區經由都市計畫及再開發法享受容積獎勵，取得提高容積的合法性。
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法無特殊意見。
7. 稅金：相關問題的稅金種別/所得稅、法人稅問題的具體內容關於補償 費的對價性議題仍有不同見解。解決問題的辦法：與轄區稅務署反覆 協調列出決議事項。
(六) 原作者之感想及期望
本案感想最為辛苦的工作：（1）說服反對者、（2）同意所有權變更、（3）
資金計畫。另籌備計畫的成立與推展至決定性的業務等工作，因從更新會派 駐在實施者執行單位之職員，於地震災後辭職，故由實施者執行單位的主管 負責本計畫。即使是廢寢忘食，仍為大部分所有權人設身處地著想，成為計 畫推展的最大原動力。更新會本已有超支的打算，但實施者還是按原預定將 住宅保留面積作權利變換 3-43，因此，整個計畫案件依約定進行、資金運作 能順利達成。
(七) 本案成功之因素
1. 政府行政單位積極配合推動，是本案關鍵因素之ㄧ。
2. 因阪神大地震，加速所有權人之整合。
3. 第一種再開發事業，協調、整合權利關係人並說服參與者來共享開發 後的利益，是都市更新事業推動重要的工作。
4. 實施者能為大部分所有權人設想，甚至犧牲權益。
5. 公私部門協商順利且迅速。
6. 由於行人專用步道連接JR住吉車站並且為了更新計畫與神戶市已實施 的站前廣場整合同時完工，街道煥然一新亦即帶動人潮，使許多商店 街能有高業績成長。
7. 住宅與車站都有設計良好動線，加上大樓內的便利性相輔相成，讓商
7. 住宅與車站都有設計良好動線，加上大樓內的便利性相輔相成，讓商