臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 臺北市市有土地參與辦理都市更新政治大事業問題與改善之研究立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：羅敏琪指導教授：賴宗裕博士. 中. 華. 民. 國. 一. 百. 年. 六. 月.

(2) 謝. 誌. 研究所對我而言，是艱難的挑戰。如果沒有進入政大地政所，是無法體悟自己以前在學習上的缺失；如果沒有撰寫論文，就無法體認自己要更積極、更認真、更努力的學習。在三年研究所的歲月裡，能將本篇論文順利完成，首先感謝博學多聞的指導教授賴宗裕博士，在我論文寫作、修正期間，給予思考方法的啟蒙及理論架構的匡導，均惠我良多；亦感謝口試委員黃健二教授及蘇瑛敏教授，承蒙兩位老師在百忙中抽空審閱我的論文，並提出寶貴建議，使得本篇論文更臻良好。也特別感謝黃健二教授提供日本「JR 住吉站南地區第一種市街地再開發事業案」、「JR 住吉站東地區第一種市街地再開發事業案」、「汐留」個案資料，豐富了本篇論文的內容。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 感謝中信學長、育全學長、金桂學姐、啟祥、瑞青在問卷及訪談期間的協助，在此特別感謝中信學長擔任本篇論文期初及期末之評論人，給予指導與鼓勵，金桂學姐在口試期間的協助，使口試順利進行；也由衷感謝公部門（臺北市政府財政局、地政處、捷運局、都市更新處）官員與私部門（實施者、規劃公司、營造公司）等先進接受問卷及深度的訪談並樂於提供寶貴意見，由於他們熱心的協助，使本篇論文得以順利完成。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 最後，感謝親愛的母親，在我求學三年期間默默為我祈禱；感謝私部門的老長官在觀念上的斧正；感謝親愛的好朋友－彩文協助翻譯日本個案資料，謝謝您們！. Ch. engchi. i Un. v. 筆者才疏學淺，文中謬誤之處，尚祈諸位先進不吝指正，無限感荷。. 羅敏琪. 謹誌於台北 2010.6.13.

(3) 中文摘要都市更新是政府為公共利益，在功能萎縮及老舊窳陋地區實施重建或整建以改都市善環境所實施之政策，是集中公私部門間有限的資源進行有效率的更新，以達政策目的。自 87 年 11 月都市更新條例（以下簡稱該條例）公布以來，臺北市是全國實施都市更新最積極、最豐富的地方，臺北市市有土地（以下簡稱市有土地）參與辦理都市更新統計近年來之主導案或參與個案均日益增加。該條例規定公有土地一律強制參與都市更新事業，目的係藉民間參與業者之專業技術及經驗，雙方共享資源以公私協力模式進行都更新事業；該條例亦規定公有土地管理機關得委託都市更新事業機構擔任實施者，實施都市更新事業。因此，在市有土地參與或主導辦理都市更新事業與實施者間產生委託代理關係，因資訊不對稱，致使公部門無法掌握未來推動都市更新事業可能產生問題之情況下，由於代理人. 政治大市更新事業所面臨之問題，在現行機制下研擬相關配合措施是有必要的。立. 之自利心理，採取各種投機行為而衍生許多代理問題，故將市有土地參與辦理都. ‧ 國. 學. 本研究主要以「臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題」為切入點探討，從都市更新事業委託實施者開始至實施重建完成之過程，以（1）代理理論為基礎，探究市有土地參與辦理都市更新事業之問題。（2）運用公私協力原則研擬改善措. ‧. 施。（3）對代理人應具備之特質予以確定。（4）建立促進良好公私協力互動之. y. Nat. 機制。並對公私部門相關人員進行問卷及訪談以確認目前市有土地參與辦理都市. sit. 更新事業所存在之問題，而研擬之建議措施亦藉由問卷訪談來確認其可行性。相. al. er. io. 關代理問題尚需藉由修法或其他配合措施予以解決，使政府主導或參與辦理都市. v. n. 更新之現行作業模式能更明確、有效的執行以保障公私部門雙方之權益。. Ch. engchi. i Un. 本研究希冀公私部門在推動都市更新過程中，除實施者應具備相關代理人之特質外，公私雙方應建立良好溝通平台，以促使雙方之互動能更臻完美及有效。其次為順利推動都市更新事業，應將資訊公開化；政府承辦人員提升自身專業，降低公私雙方之認知差距；加速建立協商機制逐步建立共識；運用契約機制及修法或其他配合措施規範雙方權利義務，才能順暢公私合作過程，促使都市更新事業早日圓滿完成。. 關鍵字：都市更新、代理問題、都市更新問題、臺北市市有土地、公私協力.

(4) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 目. 錄. 第一章. 緒論 ---------------------------------------- 1-1. 第一節第二節第三節. 研究動機與目的-----------------------------------------1-1 研究範圍與內容-----------------------------------------1-5 研究方法與流程-----------------------------------------1-7. 第二章. 文獻分析與理論基礎 --------------------------- 2-1. 第一節第二節第三節第四節. 相關文獻分析-------------------------------------------2-1 代理理論-----------------------------------------------2-9 公私協力關係之概念-------------------------------------2-16 小結---------------------------------------------------2-19. 第三章. 臺北市市有土地參與辦理都市更新面臨問題之探討 - 3-1. 第一節第二節第三節第四節. 國內推動都市更新之歷程及現行都市更新相關規定-----------3-1 國外推動都市更新事業之經驗-----------------------------3-14 政府辦理都市更新之問題---------------------------------3-34 小結---------------------------------------------------3-52. 第四章. 研究設計與調查分析 --------------------------- 4-1. 第一節第二節第三節第四節. 研究設計-----------------------------------------------4-1 政府部門問卷調查結果與深入訪談分析---------------------4-5 實施者問卷調查結果與深入訪談分析-----------------------4-26 綜合分析-----------------------------------------------4-41. 第五章. hengchi 以公私協力之概念改善問題及研擬配合措施 ------- 5-1. 第一節第二節第三節第四節. 運用公私協力概念建構配合措施之意涵---------------------5-1 問題改善研究-------------------------------------------5-5 現行機制之改善措施及注意事項---------------------------5-21 小結---------------------------------------------------5-38. 第六章. 結論與建議 ---------------------------------- 6-1. 第一節第二節. 結論---------------------------------------------------6-2 建議---------------------------------------------------6-6. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. C. I. v.

(5) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 參考文獻 -------------------------------------------------------參-1 附錄一：問卷調查─政府部門--------------------------------------附 1-1 附錄二：問卷調查─實施者、規劃公司------------------------------附 2-1 附錄三：法規一建築物工程造價要項（摘錄）-----------------------附 3-1 附錄四：法規二費用提列標準表（摘錄）---------------------------附 4-1 附錄五：臺北市政府○○○分回新建房屋驗收、點交作業--------------附 5-1. 圖目錄. 圖 1-3-1 研究流程圖. 政治大 --------------------------------------------1-8 立. ‧ 國. 學. 圖 3-1-1 土地及合法建物所有權人與實施者之關係圖------------------3-7 圖 3-3-1 臺北市政府 98 年以前主導辦理都市更新流程圖---------------3-37. ‧. 圖 3-3-2 臺北市政府 98 年以後主導辦理都市更新流程圖---------------3-38 圖 3-3-3 臺北市政府參與辦理都市更新流程圖------------------------3-41. Nat. io. sit. y. 圖 5-3-1 臺北市政府 98 年度前主導辦理都市更新之各階段改善措施及應注意事項架構------------------------------------------5-28. n. al. er. 圖 5-3-2 臺北市政府 98 年度後主導辦理都市更新之各階段改善措施及應注意事項架構------------------------------------------5-29. Ch. engchi. i n U. v. 圖 5-3-3 臺北市政府參與辦理都市更新之各階段改善措施及應注意事項架構--------------------------------------------------5-37. II.

(6) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 表目錄表 2-1-1 都市更新相關文獻----------------------------------------2-3 表 2-1-2 公私部門合作相關之研究----------------------------------2-7 表 2-2-1 代理理論的內涵 -------------------------------------- 2-14 表 3-1-1 臺北市有土地之分類及處理方式----------------------------3-13 表 3-2-1 國外都市更新之經驗--------------------------------------3-28 表 4-1-1 回收問卷調查受訪者背景資料表----------------------------4-3 表 4-1-2 政府部門受訪人士一覽表----------------------------------4-4. 治政大表 4-2-1 公有土地一律參與都市更新可以增加民間參與之意願----------4-5 立表 4-2-2 公有土地及建築物應一律參加都市更新規定的合理性----------4-5 表 4-1-3 實施者受訪人士一覽表------------------------------------4-4. ‧ 國. 學. 表 4-2-3 有些情況下公有土地是可允許不參加更新事業的--------------4-6. ‧. 表 4-2-4 實施者為臺北市市有土地管理機關辦理都市更新事業之代理人須具備之特質------------------------------------------4-7. sit. y. Nat. 表 4-2-5 同一更新區內同時有兩個以上之實施者申請劃定更新單元，臺北市市有土地管理機關無法參與選擇實施者----------------4-7. io. er. 表 4-2-6 改善臺北市市有土地管理機關無法參與選擇實施者之措施------4-8 表 4-2-7 改善實施者將共同負擔費用直接提列至上限（灌水）的措施----4-8. n. al. Ch. i n U. v. 表 4-2-8 共同負擔提列部分，後續實際發生之金額在執行上無從核對----4-9. engchi. 表 4-2-9 如何使實施者提列之共同負擔費用與執行完工後之金額相符----4-9 表 4-2-10 改善實施者會要求估價公司低估更新後房屋單元之價值來降低自身之風險的措施-----------------------------------4-10 表 4-2-11 改善實施者規劃兩套不同等級之建材設備，提供臺北市政府分回建物之建材設備較為簡陋，產生不公平現象-----------4-11 表 4-2-12 降低政府與實施者間對產品及定位規劃雙方爭議之措施-------4-11 表 4-2-13 如何使選屋程序更公平-----------------------------------4-12 表 4-2-14 實施者是否大多在選屋期限最後 5~7 天才補足資料予土地管理機關-----------------------------------------------4-12 表 4-2-15 如何改善實施者間能在選屋開始時，即能補足資料-----------4-13 表 4-2-16 如何使實施者改善交屋前辦理點交、負修繕及保固責任-------4-14 III.

(7) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 表 4-2-17 都市更新事業計畫內是否無規範實施者進度延宕之相關罰則---------------------------------------------------4-14 表 4-2-18 如何改善現行實施者若未依進度執行時之問題---------------4-15 表 4-2-19 實施者要求臺北市市有土地管理機關繳納互易營業稅，是否合理------------------------------------------------4-15 表 4-2-20 在執行上，應採取哪些改善方式可減少上述之爭議-----------4-16 表 4-2-21 共同負擔提列之風險管理費上限為 12%，是否合理 -----------4-16 表 4-2-22 建立協商機制-------------------------------------------4-17 表 4-2-23 作業及權責明確化---------------------------------------4-18 表 4-2-24 行政作業簡化-------------------------------------------4-18. 政治大. 表 4-2-25 縮小決策層級 --------------------------------------- 4-18 表 4-2-26 減少會辦單位-------------------------------------------4-19. 立. 表 4-2-27 確立對話之單一窗口-------------------------------------4-19. ‧ 國. 學. 表 4-3-1 公有土地一律參與都市更新可以增加民間參與之意願----------4-26 表 4-3-2 增修簡化申請都市更新事業計畫之辦理程序有助縮短進度------4-26. ‧. 表 4-3-3 實施者為辦理都市更新事業之代理人須具備之特質------------4-27. sit. y. Nat. 表 4-3-4 臺北市市有土地管理機關的公文簽核與函覆時間會影響辦理進度--------------------------------------------------4-28. al. er. io. 表 4-3-5 臺北市市有土地管理機關應如何配合辦理進度管控------------4-28. n. 表 4-3-6 土地管理機關對實施者擬具產品規劃提出不同之意見是否合理----------------------------------------------------4-29. Ch. engchi. i n U. v. 表 4-3-7 是否知道部分實施者會將共同負擔費用表各項目提列至上限（灌水）----------------------------------------------4-29 表 4-3-8 是否知道部分實施者會要求估價公司低估更新後房屋單元之價值--------------------------------------------------4-29 表 4-3-9 是否知道實施者通常規劃兩套不同標準之建材設備表，提供臺北市政府分回建物之建材設備較為簡陋------------------4-30 表 4-3-10 是否知道部分實施者在權利變換選屋前，會先與私有土地有所權人及權利變換關係人協商將房屋選定，僅提供剩餘之單元予臺北市市有土地管理機關辦理選屋-----------------4-30 表 4-3-11 共同負擔提列之風險管理費上限為 12%是否合理 -------------4-31 表 4-3-12 簡化處理釘子戶之程序並強制執行之重要性-----------------4-31. IV.

(8) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 表 4-3-13 實施者要求臺北市市有土地管理機關繳納土地房屋互易營業稅，是否合理-------------------------------------------4-31 表 4-3-14 在執行上，應採取哪些改善方式可減少上述之爭議-----------4-32 表 4-3-15 建立協商機制-------------------------------------------4-33 表 4-3-16 作業及權責明確化---------------------------------------4-33 表 4-3-17 行政作業簡化-------------------------------------------4-33 表 4-3-18 縮小決策層級 -----------------------------------------4-34 表 4-3-19 減少會辦單位-------------------------------------------4-34 表 4-3-20 確立對話之單一窗口-------------------------------------4-35 表 4-4-1 公私部門對實施者為辦理都市更新事業之代理人須具備特質之看法--------------------------------------------------4-41. 政治大表 4-4-2 公私部門對雙方建立良好之互動機制，相關配合作業重要性立之看法--------------------------------------------------4-41. ‧ 國. 學. 表 4-4-3 公私部門對實施者要求臺北市市有土地管理機關繳納互易營業稅是否合理之看法--------------------------------------4-43. ‧. 表 4-4-4 公私部門認為在執行上，應採取哪些改善方式可減少繳納互易營業稅爭議--------------------------------------------4-44. sit. y. Nat. 表 4-4-5 公私部門針對公部門對實施者擬具之產品規劃提出不同之意見是否合理之看法----------------------------------------4-44. er. io. 表 4-4-6 公私部門對實施者提供予臺北市市有土地管理機關建材等級較差之看法----------------------------------------------4-45. al. n. v i n Ch 表 4-4-7 公私部門對實施者會要求估價公司低估更新後房屋單元價值 U i e h n c g 之看法--------------------------------------------------4-46 表 4-4-8 公私部門對部分實施者在權利變換選屋前，會先與私有土地所有權人及權利變換關係人協商將房屋選定，僅提供剩餘之單元予臺北市市有土地管理機關辦理選屋之看法--------------4-47 表 4-4-9 公私部門是否知道部分實施者會將共同負擔費用表各項目提列至上限（灌水）----------------------------------------4-47 表 4-4-10 公私部門對於共同負擔提列之風險管理費上限為 12%，是否合理之看法---------------------------------------------4-50 表 5-1-1 問題改善及配合措施之建構要點----------------------------5-4. V.

(9) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 壹、研究動機隨著都市的成長與人口擴張，現今的都市不僅在實質環境上，已出現衰敗、窳陋及公共設施不足等情形，甚至是在社會結構、經濟型態或生產模式等層面，面臨到土地無法符合使用需求之現象（蕭惠珠，2003：1），此正是臺灣目前都市發展之寫照─ 臺灣早期都市建設發展多以新市街地為開發之重點，歷經人口成長及都市發展，早期發展之地區皆已出現衰頹、居住環境品質不佳及公共設施不足等情形。政府為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益 1-1，於民. 政治大都市更新條例之精神乃援引進民間豐沛資金、企業經營管理模式、運用靈活效能立之專業建設技術，投入都市再開發事業，改善過去政府公辦成效不彰，民間合建與都國 87 年 11 月 11 日公布實施都市更新條例。. ‧ 國. 學. 市計畫脫軌之缺失（陳宇捷，2001：1），企圖結合公私部門雙方之力量，創造都市更新事業之契機，帶動經濟成長。該條例公布施行迄今已超過 12 年，其成效不如預期，. ‧. 似源自於法規未盡完備、相關配套措施不足或參與機制尚未健全、審議程序時間冗長. Nat. sit. 地困難及原住戶之抗爭等，是導致都市更新效益不彰之原因。. y. 等，故民間機構參與意願不高、且囿於公部門財力限制及人員不足，實務面臨整合土. er. io. 再者，民間建設業者自行辦理都市更新事業因遇土地整合困難、可開發之建築用. al. n. iv n C 第 27 條第 1 項規定，一律要參加都市更新，且市有土地頗多又多位於精華地段地 hengchi U 區，進而成為建商開發覬覦的對象，爭相劃入其欲開發之範圍，如此，業者既能簡地日漸稀少，而臺北市市有土地管理機關經管之市有土地及建築物，依都市更新條例 1-2. 1-3. 1-4. 化土地權屬關係，又能減少協商之時間及降低交易成本。然而此現象造成更嚴重的問題是─臺北市市有土地，被民間更新業者以小比例之私有土地，吃大面積比例之市有土地之情形產生，故都市更新條例第 27 條實應需再重新檢討修正。 1-1 1-2. 1-3. 1-4. 都市更新條例第 1 條開宗明義敘明，都市更新之立法目的。都都市更新條例第 27 條之規定，「都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，並依都市更新事業計畫處理之，…」；內政部 89 年 9 月 18 日台 89 內營字第 8909397 號函說明，都市更新條例第 27 條第 1 項之規定，旨在避免公有土地及建築物因無法適時提供參與都市更新，致影響都市更新建設之推動。本研究統計資料（統計日期：99.12.31），臺北市政府財政局經管之非公用不動產約有 5 千多筆，1 百萬平方公尺（限以臺北市有管轄之範圍計算，臺北市地區及臺北縣地區）。依都市更新條例第 10 條及 22 條規定，申請劃定更新單元及擬定或變更都市更新事業計畫報核時，係規定以私有土地面積計算尚無包含公有土地，而建商只要取得公有土地週遭之私有土地所有權人之同意書並達規定門檻，依規定申請都市更新事業，在公有土地無任何其他開發計劃下，依規定一律有義務要參與，則建商可減少找地、協商、協調之時間及交易成本。 1-1.

(10) 第一章緒論. 在政府將都市更新事業委託實施者實施辦理或依都市更新條例第 27 條參與都市更新時，雙方即有代理關係之存在，由代理理論之推定，代理人可能因自利行為、目標衝突、資訊不對稱或風險偏好而引發代理問題，反映在臺北市市有土地參與都市更新事業上可能產生的問題有：（1）實施者規劃之產品定位及坪數配比時是否符合市場需求，同時是否考量土地管理機關之實際需求？（2）實施者於都市更新事業計畫提列之共同負擔金額通常編列愈高愈好. 1-5. ，預防提送「臺北市都市更新及爭議處理審. 1-6. 議會」會前會之幹事會及審議會審議時被幹事或委員提出質疑，而預留討價還價之空間，惟若是審議時不察，即予以通過，恐將造成土地所有權人及權利變換關係人之權益受損。（3）權利變換進行房屋選配時，實施者為降低風險，通常低估更新後可分配單元之權利價值，以提高自身之利潤。（4）都市更新完工後，臺北市市有土地管理機關所分回之房屋，其驗收、點交及保固責任，於法令規範不明確情形下，實施者亦有投機行為而不願配合辦理之情形產生。（5）實施者為降低成本，規劃二至三套之建. 政治大. 物建材標準表，而提供市府是較差等級之建材表等等諸多問題。在此，不可否認私人之都市更新事業實施者，往往以增加不動產價值，獲得開發利益，追求營利（私益）. 立. 為其實施事業之主要目的（陳立夫，2008：47），並以對本身最有利的方式處理更新，. ‧ 國. 學. 故對整體之土地所有權人及權利變換關係人 1-7的權利助益有限，且與都市更新條例之立法目的（側重公共利益之增進）1-8似有相違悖。. ‧. 在政府主導都市更新事業上可能產生之問題，除上面所述問題外尚有：政府經公開徵選實施者，與得標廠商簽定契約書規範雙方之權利義務，惟廠商有為搶標而承諾. Nat. sit. y. 回饋事項，履約時反悔；契約約定擬定權利變換計畫時，由土地所有權人優先選配房. er. io. 屋單元及停車位，履約時實施者卻認為應重新分配。因此，臺北市市有土地管理機關推動政府主導辦理都市更新事業，經公開徵選實施者時，應如何避免所託非人產生之. n. al. Ch. i Un. v. 逆向選擇問題；與得標之廠商簽訂契約時，如何完整規範雙方之權利義務；乃至進入 1-5. 1-6. 1-7. 1-8. engchi. 實施者之期望：於都市更新中實施者乃扮演代理角色，實施者所分回房地總金額之多寡係決定於共同負擔所提列之金額，共同負擔係由土地所有權人及權利變換關係人以權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。然實務上倘由實施者出資，投資人取得對價物權：（1）實施者期望認列額度越高越好，實際支出越低越好。（2）地主期望認列額度越低越好，實際支出越高越好。地主自行出資：地主負擔興建成本，地主期望認列額度及實際越低越好。） 97 年 7 月 30 日府都新字第 09730594300 號函更名為臺北市都市更新及爭議處理審議會，另訂臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點及臺北市都市更新權利變換審議核復作業要點。臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點第 2 點規定：「，本府設臺北市都市更新及爭議處理審議會（以下簡稱審議會），辦理下列事項：（一）關於都市更新事業計畫擬定、變更之審議事項。（二）關於權利變換計畫擬定、變更之審議事項。（三）關於權利變換有關爭議之處理事項。（四）其他有關都市更新之交議及研究建議事項。」。本辦法所稱權利變換關係人，係指依本條例第三十九條規定辦理權利變換之合法建築物所有權人、地上權人、永佃權人及耕地三七五租約承租人（都市更新權利變換實施辦法第 2 條）。我國行政實務上，往往基於都市更新條例所定之立法目的，即逕謂都市更新事業具有公共性［法務 95 年 11 月 20 日法律字第 0950041895 號函；內政部 95 年 12 月 4 日台內營字第 0950184914 號函］（法務部主管法規資料庫察尋系統：http://mojlaw.moj.gov.tw）〉。轉引自陳立夫，2008.9，「我國權利變換方式之都市更新事業制度」，『全國律師』，第 12 卷，第 9 期，第 40 頁。 1-2.

(11) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 都市更新事業計畫實體階段，應如何監督實施者，使因代理問題產生之可能風險降低；或在臺北市市有土地參與都市更新中，如何解決因實施者為規避風險，將更多費用提列於共同負擔上由土地所有權人吸收等相關問題之改善方式，為本研究後續探討之重點。又針對公有土地辦理都市更新案之現行相關都市更新法制（尤其是都市更新條例）是否齊備？以因應未來雙方公私協力合作上之執行改進，亦有探討之必要。其實在實務上，因都市更新執行的每一個過程中產生的問題是複雜、繁瑣、利益糾葛的，而臺北市市有土地管理機關與實施者 1-9在交涉過程中，對公部門而言，不僅必須考量政策之推動與公有土地權益間之問題，在辦理程序中，行政承辦人員亦須謹慎並以追求全體市民之權益至上為優先考量之義務。對私部門而言，實施者通常希望公有土地管理機關不要像私有土所有權人一樣精算權益分配價值、申請更新後房屋單元選配不要有太多意見、公部門之作業時間須縮短或與實施者之溝通須良好等反映事項。因公私雙方存在認知上之差距，不僅造成辦理過程中，常有爭議與窒. 政治大私部門雙方在推動都市更新事業之障礙因素，故尋求改善建議措施以減少現行執行立效率不彰、成果不顯之情形，實有需要。礙難行之處產生，行政承辦人員辦理之負擔加重及有關說壓力之現象。此將形成公. ‧ 國. 學. 都市更新事業之成就並非單指工程之拆除及改建，其中土地所有權人之意願整. ‧. 合、規劃評估、環境管理創造、行政作業之整合，都需許多專業的協調及整合（杜國源，2008：80-81），而都市更新條例第 1 條規定應是一種除了私利之創造外，亦期望. y. Nat. 得兼顧公眾利益的制度，又根據全世界各成功都市的經驗來看，都市更新的推動已朝. sit. 向公私協力（Public Private Partnership,PPP）、鼓勵民間參與共同推動的方式進. er. io. 行（蕭惠珠，2003：1-2），促進都市更新事業之目的，順利推動都市更新事業，以達. al. n. iv n C 相關案例，以代理理論為基礎，尋找出政府主導辦理都市更新事業及臺北市市有土地 hengchi U 參與都市更新推動過程中，可能發生問題之潛在原因，並以公私協力之概念，運用公最佳之開發經濟利益。爰此，本研究期藉由透過臺北市市有土地參與辦理都市更新之. 私互動之原則研擬建議措施，確實保障市有土地之財產收益，維護全體市民之權益，同時顧及實施者之權益，促使都市更新事業圓滿完成。. 貳、研究目的基於上述研究動機，本研究之目的研擬如下：一、藉由代理理論觀點，探討臺北市市有土地主導辦理或參與都市更新事業所產生之代理問題。就臺北市市有土地辦理都市更新執行過程中的相關案例之問題背景予以分析說明，再嘗試以法令制度面、公平面（保障面）及執行面三個層面探究問題所發生之原因及現象，以作為後續研擬改善措施之基礎。 1-9. 係指依本條例規定實施都市更新事業之機關、機構或團體（都市更新條例第 3 條第 1 項第 4 款規定）。 1-3.

(12) 第一章緒論. 二、以公私協力的概念運用公私協力之互動原則，尋求解決及改善建議，並在現有作業機制及執行程序中，研擬改善配合措施及說明應注意之事項，以供公有土地管理機關實務執行上修法或審核之參考，並促使未來公私部門順利推動都市更新事業，以達雙贏之局面。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-4. i Un. v.

(13) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 第二節. 研究範圍與內容. 本研究主要以參與都市更新事業之土地管理機關與民間企業為研究對象，藉由雙方在都市更新辦理過程中，在開發、規劃、權利分配、施工、接管等作業時，所可能發生或面臨之問題的相關案例予以分析，後續並針對問題研擬改善措施，爰此，本研究之研究範圍及研究內容設定如下。. 壹、研究範圍一、空間範圍都市更新條例頒布後公有土地研究以臺北市政府財政局. 1-10. 參與都市更新以臺北市案件最多. 1-11. ，爰本. 1-12. 管轄之土地為研究對象，限臺北市行政轄區內及位於. 新北市之臺北市市有財產為研究範圍。本研究案例分為臺北市市有土地（以下簡. 政治大. 稱市有土地）參與都市更新案及臺北市政府主導辦理都市更新案兩方面研究。. 立. 另本研究所指之公部門，係指具有行使公權力之不同層級的政府單位，包括. ‧ 國. 學. 都市更新業務之主管及執行機關、臺北市市有土地管理機關；私部門，指民間企業、民間機構、民間團體或實施者。. ‧. 二、時間範圍：以都市更新條例 87 年 11 月 11 日公布施行至 99 年 12 月底止為本研究之範圍。. y. Nat. sit. 三、議題範圍：以臺北市政府主導之更新案或市有土地參與都市更新事業為研究. n. al. er. io. 範圍，但與都市更新事業有關之標售或讓售 1-13不在本文之研究範圍。. i Un. v. 四、界定範圍：本研究之代理人係限定為辦理都市更新事業之實施者，政府部門. Ch. engchi. 之官員為全體市民之代理人不在本研究之範圍內。. 1-10. 1-11. 1-12 1-13. 依土地法第 4 條規定，所稱公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣 (市) 有土地或鄉 (鎮、市) 有之土地。臺北市都市更新處網站，99 年 12 月 31 日發布都市更新事業推動成果，截至 99 年 12 月 31 日止，依都市更新條例劃定都市更新地區（單元）700 處（市府劃定 230 處，申請自劃 470 處）。事業概要核准 421 案，已核定實施 104 案（自民國 87 年臺北市都市更新自治條例公布至 99 年 12 月 31 日止，已核定實施 104 案，面積 33.57 公頃，已完工 26 案，施工中 26 案，共創造出 3,026.40 億不動產價值）。 http://www.uro.taipei.gov.tw/ct.asp?xItem=1807814&CtNode=12897&mp=118011 ，檢索日期： 100.5.3。臺北市市有土地之經管機關為臺北市政府財政局。四、以權利變換方式實施都市更新事業時，除按應有之權利價值選擇參與分配或領取補償金外，並得讓售實施者。五、以協議合建方式實施時，得以標售或專案讓售予實施者；其採標售方式時，除原有法定優先承購者外，實施者得以同樣條件優先承購（都市更新條理第 27 條第 3 項第 4、5 款規定）。. 1-5.

(14) 第一章緒論. 貳、研究內容本研究基於前述動機與目的，研究內容計分為五部分，說明如下：一、公私協力概念、代理理論及都市更新相關文獻之整理回顧本研究之課題在於探討臺北市市有土地管理機關與實施者間的互動，所衍生的相關問題及如何促進土地管理機關與實施者在辦理都市更新執行時能順利圓滿。因此，引代理理論及公私協力之概念為探討基礎；並從相關文獻研究，加以彙整、分析與探討，作為本研究後續之參考基礎。二、國內都市更新歷程及國外推動都市更新之經驗探討由於國內推動都市更新事業之成效較不顯著，因此，首先整理國內推動都市更新事業之歷程、制度修正變遷與現行都市更新相關之規範，再針對國外過去推. 政治大. 動都市更新之個案經驗予以分析其成功因素或窒礙之處，以作為建構良好公私協力關係，改善都市更新執行問題配套措施之參考。. 立. 三、探討臺北市市有土地參與辦理都市更新所面臨之課題. ‧ 國. 學. 介紹臺北市市有土地參與更新之背景，針對臺北市市有土地辦理都市更新實施過程中，以代理理論探究目前臺北市市有土地參與辦理都市更新所發生之問題. ‧. 或爭議之處，並就臺北市市有土地參與都市更新案例中之情況以法令制度面、公平面（保障面）及執行面予以分析。. y. Nat. sit. 四、臺北市市有土地參與辦理都市更新面臨課題之確認與研究. al. er. io. 本研究以問卷及深入訪談方式，針對參與都市更新事業推動之政府部門行政. n. 承辦人員、實施者及更新規劃公司進行問卷及訪談，以暸解公有土地管理機關與. Ch. i Un. v. 實施者間在推動都市更新事業所存在問題及對於如何促進公私部門良好之公私. engchi. 協力關係之看法，並結合實務與理論，以協助思考尋求問題之改善建議，作為公有土地管理機關及實施者能在都市更新事業中共創最佳利益之推動機制設計參考。五、研擬建議改善策略作為順利推動都市更新之措施最後，透過公私協力概念運用公私協力之互動原則，嘗試研擬因應對策，改善都市更新執行問題配套措施及增強公有土地參與都市更新事業辦理模式或建立相關監督機制之參考。使公有土地管理機關於辦理都市更新時能更有依據及更有積極的作為，並建構與實施者間之良好公私協力合作關係，以促進土地資源有效運用、維護全體市民之權益，以為未來順利推動都市更新之參考，達到雙贏之局面。. 1-6.

(15) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 第三節. 研究方法及流程. 壹、研究方法：本研究將採用的主要研究方法有文獻分析法、個案分析法及問卷訪談法，敘明如下：一、文獻分析法文獻回顧的目的有四種：1.彰顯對某一知識體系熟悉的程度，並且建立研究者對該研究領域的信用；2.顯示過去研究的路線及當下研究與過去研究的關聯性；3. 整合並且摘要某個領域內已知的事物；4.向他人學習並刺激新觀念的產生（朱柔若譯，2000：175）。因此，本研究期冀藉由文獻分析法，蒐集都市更新相關理論、. 治政大更新案之現況資料整理回顧分析等，作為相關問題改善及建構配套措施的基礎。立. 臺北市都市更新的相關法令修正研究文獻、以及目前臺北市市有土地參與辦理都市. 二、個案分析法. ‧ 國. 學. 透過各個案例分析之方式，瞭解臺北市市有土地參與辦理都市更新過程中產生. ‧. 之現象或所衍生之問題，並透過臺北市市有土地管理機關與實施者在都市更新過程中之互動與爭議衝突，針對這些發生的問題或預期可能發生之情況予以研擬對策及. y. sit er. io. 三、問卷訪談法. Nat. 改善措施。. al. n. iv n C 題，以求獲得解答。因此，本研究針對與都市更新公有土地管理機關有關之行政承 hengchi U 辦人員、私部門（實施者）或是其他關於都市更新之專家等人員進行問卷及訪談，訪談是一種面對面的人際互動，在此互動中，詢問被訪談者有關研究中的問. 以瞭解臺北市市有土地管理機關對臺北市市有土地參與都市更新執行上所面臨之問題、實務執行操作面的看法及現行機制之建議，以及臺北市市有土地管理機關與實施者對都市更新認知上之差異及互動等問題。期冀對於臺北市市有土地參與都市更新所面臨之問題，能更深入與掌握，以便進一步運用公私協力之互動原則，研擬公平、合理之改善措施。. 1-7.

(16) 第一章緒論. 貳、研究流程研究動機與目的第一. 研究範圍與內容. `. 章. 文獻回顧與理論基礎. 第. 相關文獻分析. 代理理論、公私協力概念. 立. 二章. 政治大. ‧ 國. 學. 國內都市更新歷程及現行都市更新相關規定. 國外推動都市更新之經驗第三章. ‧. n. engchi. i Un. 研究設計與調查分析. v. 第五章. 深入訪談. 第四章. Ch. er. io. al. sit. y. Nat. 政府主導及參與個案探討分析法令制度面、公平面（保障面）、執行面. 以公私協力之概念改善問題及研擬配合措施第六章. 結論與建議圖 1-3-1 研究流程圖. 1-8.

(17) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 第二章. 文獻分析與理論基礎. 都市更新條例自公布施行以來已超過10餘年，臺北市市有土地於近幾年便積極正視如何促進市有不動產之有效利用及維護市有財產權益，並積極推動政府主導辦理都市更新事業，然而因臺北市市有土地只能依都市更新條例第27條規定一律參與都市更新事業，且實務執行又面臨甚多難行之處，綜觀諸多問題實多與代理問題相關。故本章首先以文獻回顧，探討分析與本研究相關之文獻，整合學術上對於相關公有土地參與都市更新之法令制度面、保障面（公平面）及執行面之研究。其次以代理理論為基礎，探討實施者與土地所有權人間之代理關係及所衍生之代理問題，與代理理論運用契約消除代理關係中因逆向選擇及道德危機所產生之問題；再藉以公私協力關係概念，說明都市更新事業推動中市有土地所有權人與實施者間之互動及促成公私部門協力成功之要素，以作為本研究在公部門參. 政治大. 與辦理都市更新所面臨之問題研擬改善措施之基礎。. 立第一節. 相關文獻分析. ‧ 國. 學. 探討公有土地參與都市更新課題有關之文獻不多且都未深入，大多著重於民間參與都市更新。僅將都市更新相關文獻以法令制度面、公平面及執行面與公私. ‧. 部門協力的相關文獻分別探討說明如下：. sit. y. Nat. io. al. er. 壹、都市更新相關之研究. v. n. 過去研究都市更新相關議題之文獻頗多，茲以法令制度面、公平面及執行面，. Ch. 整理，分別探討說明如下：一、法令制度面. engchi. i Un. 相關文獻指出都市更新事業之權利變換制度有些缺失存在，例如：由楊松齡（2000：45）認為以權利變換方式進行都市更新評議制度之建立，應以「程序正義」與「財產權公平」兩原則，並指出現行制度之各項缺失，例如：權利變換分配設計原則確立應公開透明化、分配方式以及評價標準之協議與估價之進行應更公平與正確。由賴宗裕（2001：8-9）研究中指出，以現行都市更新相關法規提出各項批評與分析，其中有關權利變換的議題，例如：估價機構如何選定，三家估價機構評定之價值如何決定；權利價值立體配置之規定，顯有不公平之虞；公有土地一律參與都市更新，若以使用中之建築，欲在更新後維持原使用目的，如何進行權利變換，有待法令釐清。權利變換階段有關房屋選配之問題，沈政雄（2008：102）認為應分配土. 2-1.

(18) 第二章文獻分析與理論基礎. 地及建築物位置之選擇有無符合權利變換實施辦法第11條之規定，估價方法有無遵守一般估價原理等，如有爭執應成為審核該核定處分適法性之事項。另外林佑璘（2003：1-2)認為，影響都市更新行動力與成效的三個層面及其檢討改進策略有：（1）更新法令制度面：建議縮減都市更新事業概要程序及擴大適用稅捐減免的機制。（2）更新推動策略面：缺乏建立公私協力機制。臺北市都市更新實施經驗業由政府主導改為獎勵民間辦理，基於未來企業化政府的建立有必要伴隨民間資金的投入，而民間資金的投入亦需有政府政策法令支持，以目前推動方式實無法達到其需求，有必要建立一套公私協力的機制以為因應。（3）更新實施機制面：建議成立都市更新專責機構、審議圖說標準化以簡化審議機制，擴大都市更新宣導。二、公平面（保障面）. 政治大. 臺灣地區都市更新法制問題，有關更新利益分配之公平性，林元興黃正義（1997：74-75）認為經濟利益之分配在更新過程佔很重要之地位，若無法. 立. 達到公平之目標，則至少有一方產生不公平，進而引起反對抗爭，故達成各參. ‧ 國. 學. 與角色利益分配之公平，是更新程序執法公正所必須遵循準則。而現行都市更新制度賦予實施者有主導權，例如：林美娟(2006：54)認為. ‧. 實施者有主導規劃分配、委託估價查估決定價值及提列更新成本等之決策權及主導權；同時強調該制度是一個協調的中介機制，賦權予實施者，調合各方利. sit. y. Nat. 益及衝突，權利變換制度將價值分配予以檯面化，更新參與者為獲取開發利. io. 的關鍵。. n. al. er. 益，開發剩餘分配的公平性及利益分配平衡的問題，成為更新案能否穩定運作. 三、執行面. Ch. engchi. i Un. v. 以都市更新權利變換制度實施之研究中，林美娟(2006：55)以臺北市更新重建個案為例，研究指出：1.政府為振興經濟，都市更新政策，應建構成為強勢的經濟再開發議題，政府積極借重民間力量來推動都市更新，形成公私部門之間協力關係的轉化過程，認為政府應適時挹注公有土地資源，以促使更新推對順利。2.公地管理機關對於公有土地參與更新之方式應更積極。3.未區別公有土地之差異性，依規定強制一律參與更新，將導致民間建設業者對精華地段之大面積公有土地產生覬覦。建構整合代理機制推動民間參與都市更新事業之研究中，林育全(2007： 1-3~1-4)以代理理論分析實施者與土地所有權人之間所產生的問題；建立整合代理機制，強化都市更新體系委託實施機制內涵，提供土地所有權人與實施者雙方作為委託實施的推動模式。. 2-2.

(19) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 從產權結構論都市更新之權利變換制度研究中，鍾中信(2007：4-38)著重因權利變換所導致之產權配置問題及指出公有土地缺乏協議合建機制僅能參與權利變換，故權利變換結果對公有土地所有權人影響很大。而當前都市更新工作面臨之課題，賴宗裕（2008：395-404）更一步指出下列問題：1.公部門方面：因都市更新的工作牽涉萬端，需要多方協調及整合，但主管機關人員有限，組織層級偏低，造成都市更新工作在規劃推動與成效延續困難。2.私部門方面：(1)權利變換之信任危機：權利變換價值由實施者委託三家估價公司進行估價，惟三家是否都為土地所有權人所能接受？各樓層配置如何協調、以現在之價值與未來發展價值如何做合理之轉換等問題將影響都市更新之進程。(2）計畫審議不確定：都市更新審查時間愈長，將加重建商利息負擔，而審查方式，包括審議委員及審查標準未有一套迅速有效之規範。（3）重複審查疑慮影響審議時程：都市更新事業概要與都市更新事業計畫之審查方. 政治大經由上述研究文獻發現，都市更新條例及相關規定實施迄今，相關課題受到立. 式未明確，有重複審查之嫌。. ‧ 國. 學. 重視，而目前確實仍有未善之處或尚待改進釐清之點，例如：權利變換階段有關更新前、後權利變換價值之認定；都市更新進行中，公有土地管理機關因缺乏協議合建機制，對公有土地之權益影響很大。另外上述文獻亦有以代理理論分析實. ‧. 施者與土地所有權人間所發生之代理問題，並建構代理機制，提供土地所有權人. y. Nat. 與實施者間雙方推動模式，因此，公部門於辦理都市更新過程中亦可能面臨如上. sit. 述之問題，故本研究後續將藉由代理理論探討市有土地參與都市更新與實施者因. n. al. er. io. 代理關係可能衍生之問題予以探討研究。茲將相關文獻整理歸納如表2-1-1：表2-1-1 都市更新相關文獻面向. 作者. 文獻名稱. Ch. engchi. i Un. v. 主要研究見解及研究內容. 楊松齡以權利變換方制度之建立，應以「程序正義」與 1. （2000）式進行都市更「財產權公平」兩原則，並指出現法新之評議行制度之各項缺失。令 1. 權利變換分配設計原則確立應 2. 制公開透明化。度 2. 分配方式以及評價標準之協議面與估價之進行應更公平與正確。賴宗裕現行都市更新以現行都市更新相關法規提出各 1. （2001）相關法規之評項批評與分析，其中有關權利變換析的議題，如： 1. 估價機構如何選定，三家估價機構評定之價值如何決定。 2. 2. 權利價值立體配置之規定，顯有不公平之虞。. 2-3. 對本研究之啟發透過文中所提之缺失加以研究、探討，祈尋求解決之方式。對文中之建議研究其套用於公有土地參與都市更新之可行性，並探討細則架構之可行性。思考都市更新關於估價之機制予以研究改善，並嘗試提出新方案。法令研討尋求改善空間，俾使實務執行能有依據可循。.

(20) 第二章文獻分析與理論基礎. 面向. 作者. 文獻名稱. 主要研究見解及研究內容. 對本研究之啟發. 3. 公有土地一律參與都市更新，若以使用中之建築，欲在更新後維持原使用目的，如何進行權利變換，有待法令釐清。林佑璘臺北市實施都研究指出影響都市更新行動力與 1. 公有土地一律參與更（2003) 市更新推動歷成效的三個層面及其檢討改進策新，為促成都市更新動程及影響之研略：力與成效。究 1. 更新法令制度面：建議縮減都 2. 縮短都市更新審議時市更新事業概要程序及擴大適程，擴大適用稅捐減免的機制，可促進民間業用稅捐減免的機制。 2. 更新推動策略面：缺乏建立公私者參與都市更新。協力機制。臺北市都市更新實施 3. 建立公私協力機制實經驗業由政府主導改為獎勵民為有必要。間辦理，基於未來企業化政府的 4. 關於這些建議，本研究建立有必要伴隨民間資金的投初步發現目前的都市入，而民間資金的投入亦需有政更新機制已有作一些府政策法令等支持，以目前推動調整，詳細的部分將在方式實無法達到其需求，有必要往後作分析探討。建立一套公私協力的機制以為因應。 3. 更新實施機制面：建議成立都市更新專責機構、審議圖說標準化以簡化審議機制，擴大都市更新宣導。沈政雄都市更新之法應分配土地及建築物位置之選擇對於公有土地參與都市（2008）律構造與行政有無符合權利變換實施辦法第11 更新所面臨選配房屋之訴訟問題探討條之規定，估價方法有無遵守一般不公平，以及估價報告結估價原理等，如有爭執應成為審核果有無公正性之問題，如該核定處分適法性之事項。何改善，以保障權利關係人之權益，避免未來爭議不斷，是重要之課題。林元興臺灣地區都市更新利益分配之公平性：經濟利益畢竟土地開發市場就如黃正義更新法制問題之分配在更新過程佔很重要之地同商場，而商場並不同於公（1997）之探討位，若無法達到公平之目標，則至戰場，因為戰爭是一種你平少有一方產生不公平，進而引起反死我活的零合遊戲，但商面對抗爭，故達成各參與角色利益分場卻經常可以追求雙配之公平，是更新程序執法公正所贏，然在追求雙贏過程必須遵循準則。中，公平之機制及執法之公正機制需先明確。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2-4. i Un. v.

(21) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 作者. 文獻名稱. 對本研究之啟發. 指出權利變換制度賦予實施者 1. 有主導規劃分配、委託估價查估決定價值及提列更新成本等 2. 之決策權及主導權。同時強調權利變換制度是一個協調的中介機制，賦權予實施者，調合各方利益及衝突，權利變換制度將價值分配予以檯面化，更新參與者為獲取開發利益，開發剩餘分配的公平性及利益分配平衡的問題，成為更新案能否穩定運作的關鍵。. 文中顯示實施者已充分掌握了控制權。權利分配之參與者將因自利行為而產生衝突。. 政府為振興經濟，都市更新政 1. 策，應建構成為強勢的經濟再開發議題，政府積極借重民間 2. 力量來推動都市更新，形成公私部門之間協力關係的轉化過程認為政府應適時挹注公有土地資源，以促使更新推動順利。3. 2. 公有土地管理機關對於公有土地參與更新之方式應更積極。 3. 未區別公有土地之差異性，規定強制一律參與更新，將導致民間建設業者對精華地段之大面積公有土地產生覬覦。. 瞭解現行規範公有土地之法令未盡完善。將以問卷訪談進一步檢視市有土地參與都市更新所衍生之問題。民間建設者對精華地段之大面積公有土地產生覬覦之情形，應如何建制公私協力合作模式順利推動都市更新事業。. 林美娟 (2006). 都市更新權利 1. 變換制度實施之研究-以臺北市更新重建個案為例 2.. 林美娟 (2006). 都市更新權利 1. 變換制度實施之研究-以臺北市更新重建個案為例. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. io. sit. 執行面. 主要研究見解及研究內容. er. 面向. 鍾中信從產權結構論 1. 著重因權利變換所導致之產權 1. 深入探討目前公有土 (2007) 都市更新之權配置問題。地參與之機制是否須利變換制度 2. 公有土地缺乏協議合建機制，再修正。僅能參與權利變換，故權利變 2. 為維護市有財產收換結果對公有土地所有權人影益，於都市更新推動過響很大。程中，尋求改善與實施者之溝通方式或建置相關公平、合理機制同時亦須考量避免圖利他人之嫌。林育全建構整合代理 1. 以代理理論分析實施者與土地 1. 其所建立之整合代理 (2007) 機制推動民間所有權人之間所產生的問題。機制所指之土地所有參與都市更新 2. 建立整合代理機制，強化都市更權人並未包含與公有事業之研究新體系委託實施機制內涵，提供土地所有權人。土地所有權人與實施者雙方作 2. 本研究將以代理理論為委託實施的推動模式。探討市有土地管理機關與實施者間之問題。. n. al. Ch. engchi. 2-5. i Un. v.

(22) 第二章文獻分析與理論基礎. 文獻名稱. 主要研究見解及研究內容. 賴宗裕成長管理（2008）. 對本研究之啟發. 指出當前都市更新工作面臨之課 1. 題： 1. 公部門方面：因都市更新的工作牽涉萬端，需要多方協調及整合，但主管機關人員有限， 2. 組織層級偏低，造成都市更新工作在規劃推動與成效延續困難。 2. 私部門方面： (1)權利變換之信任危機：權利變換價值由實施者委託三家估價公司進行估價，惟三家是否均為土地所有權人所能接受、各樓層配置如何協調、以現在之 3. 價值與未來發展價值如何做合理之轉換等問題將影響都市更新之進程。 (2)計畫審議不確定：都市更新審查時間愈長，對建商而言將造成利息負擔，而審查方式，包括審議委員及審查標準未有一套迅速有效之規範。 (3)重複審查疑慮影響審議時程：都市更新事業概要與都市更新事業計畫之審查方式未明確，有重複審查之嫌。. 立. 政治大. ‧. Nat. io. sit. ‧ 國. 學. 主管機關之人員組織編制是否再重新檢討，並加強實務訓練。都市更新案件之審核機關，對於都市更新事業計畫或權利換計畫可否明確規範審核內容，再加以確實執行，避免建商無所適從，縮短審查時程，可促進民間業者參與都市更新。是否可明確規範都市更新審議委員及都市更新幹事審查作業內容，以期保障權利關係人及有效縮短時程。. y. 作者. er. 面向. n. a. l C 貳、公私部門協力相關之研究. hengchi. i Un. v. 所謂公私部門協力關係乃是公部門與私部門在相互依存、共生共榮之關係下，透過公平與有效之資源整合，來建立經營社會之新體制（吳英明，1996：81），因國內公私協力為起步階段，在實務執行機制及法令規範尚未完善，有待更深入探討：公私協力之中心理念在於透過資源整合以創造整體社會利益，由吳濟華（1994：2）研究中指出從「政府所有式」至「自由放任式」之互動型式，公私協力策略要成功，需以公私協力之基本原則如合法性、責任確認、社區價值建立及創新擬定計畫等，而協力計畫之成功乃在於組織設立與完善之合作。吳英明（1996：86-89），說明公私部門協力關係之意涵，透過「協力」用最低的成本在最有效之時間內生產具有品質的產品，使每一位協力參與者都成為贏家，或是透過「協力」從事都市發展與解決都市問題；藉由公私協力理論基礎探討公私部門之特性及雙方之互動關係、提出改善公私部門彼此之距離及差異應調整之方向及 2-6.

(23) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 推動公私部門協力關係之作法（包括雙方應遵循之原則）。該研究並就公私部門人員對推動公私部門協力關係之態度、價值觀、法制化方式等進行分析。從公私部門的差異與特質探討公私協力合作是有其必要性，由陳佩君（1999： 1-3）文中所介紹相關理論基礎及應用情形，整合理論與實務層面，可作為我國公私部門協力合作機制參考模式。建構公私協力關係應掌握之相關原則，認清協力關係之本質。推動公私協力關係面臨之限制與難題，諸如公部門角色之矛盾，對參與之疑慮及適法性問題、政府公共職責、相關知能與人才欠缺等均應注意及克服。我國土地開發實施之條件及背景動機應是可以運用公私協力之策略，惟公部門欠缺積極態度、良好之溝通管道及害怕有圖利之嫌等課題，由劉嘉雯（2000： 2-4）研究中藉由各國相關政策與經驗之分析，從法規面、組織面、行政面及財務. 政治大. 面探討公私協力機制運作模式，擬以平等互動協商之契約方式，並配合相關監督審議機制，以因應我國之公私協力模式環境，並依據我國現行土地開發的實施現. 立. 況研擬可行之公私協力運作模式與策略。. ‧ 國. 學. 再從國外都市更新事業多年來推行的經驗與制度，由陳宇捷（2001：1-4）研究發現較為成功之案例多屬公私部門合作方式，然國內公私部門始終無法創造出. ‧. 一個合作協調的管道，故該研究經由國外成功案例的分析，再藉由公私部門、學者專家的深度訪談，最後並針對本地特殊社經情勢進行修正，研擬出公私合作的. sit. y. Nat. 模式。. al. er. io. 綜上研究所述發現，雖公私協力開發模式可提高資源使用效率並有公平之效. v. n. 果呈現，然現行公有土地參與都市更新實務執行面之運用較少有探究，尤其在公. Ch. i Un. 私協力關係日趨頻繁情形下，政府更應加以研擬公私協力之相關配套措施，以期. engchi. 使公私部門能有效整合資源，並在公平、合理完善制度下，才能順利推動都市更新。因此，本研究後續可借鏡國外都市更新事業，運用公私協力成功之案例深入探究分析，提供本研究就目前公私協力執行上的若干問題研擬改善配合措施。茲將相關文獻整理歸納如表2-1-2：表 2-1-2 公私部門合作相關之研究作者重要內容論述主題（年代）. 對本研究之啟發. 吳濟華 1. 公私協力之中心理念在於透過 1.公私協力關係應建立於平等（1994）資源整合以創造整體社會利互惠原則，共同承擔與分享開公私協力益。發利益。關係之理 2. 協力計畫之成功在於組織設立 2.雙方合作之權利義務範圍需論探討與完善之合作計畫。明定。 3. 公私協力之基本原則在於合法 3.如何在推動都市更新新事業. 2-7.

(24) 第二章文獻分析與理論基礎. 作者主題（年代）. 重要內容論述. 對本研究之啟發. 性、責任確認、社區價值建立中整合公私資源，為成功之關及創新計畫擬定。鍵。吳英明 1. 探究公私部門協力關係之意公私協力策略有其趨勢與必要。（1996）涵，並分析公私部門之特性及透過公私部門特性之分析，建立要改善公私部門彼此之距離及雙方合作之溝通管道，有助雙方差距應調整之原則，及公私部認知差距之縮小，整合彼此資門雙方應遵循之原則。源，應為一「雙贏」或「多贏」 2. 透過德菲法（Delphi）就公私之策略。部門人員對推動公私部門協力關係之態度、價值觀、法制化方式等進行分析。從公私部門的差異與特質探討公公私部門因相互依賴而形成之陳佩君私協力合作之必要性：協力關係，欲達到良好協力關（1999） 1. 同時介紹相關理論基礎及應用係，必需以共同目標、彼此信情形，整合理論與實務層面，任、合法性、權責確認、衝突協作為我國公私部門協力合作機調及彈性互動等原則進行，因此，可運用上述之互動原則，嘗制參考模式。 2. 建構公私協力關係應掌握之相試研擬改善措施。關原則，認清協力關係之本質。 3. 推動公私協力關係面臨之限制與難題，諸如公部門角色之矛盾，對參與之疑慮及適法性問題、政府公共職責、相關知能及人才欠缺等均應注意及克服。 1. 從法規面、組織面、行政面及提供本研究探討未來公有土地劉嘉雯財務面探討公私協力機制運作參與都市更新所面臨問題之研（2000）擬改善措施參考。模式。公私協力 2. 各國相關政策與經驗之分析、機制建立檢視我國現行公私協力進行土地開發的實施現況據以研擬可行之公私協力運作模式與策略。 1. 分析國外都市更新事業多年來都市更新條例自實施迄今逾10 陳宇捷推行的經驗與制度，發現較為餘年，成效確仍不如預期，期透（2001）成功之案例多屬公私部門合作過探討公有土地參與都市更新實務執行問題與公有土地管理方式。 2. 然國內公私部門始終無法創造機關與實施者間之互動情形，以擬改善措施參考。出一個合作協調的管道。 3. 經由國外成功案例的分析，再藉由公私部門、學者專家的深度訪談，最後並針對本地特殊社經情勢進行修正，研擬出公私合作的模式。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2-8. i Un. v.

(25) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 第二節. 代理理論. 本研究主要探討之重點，為土地所有權人將都市更新事業委託實施者實施之方式，可視為一種代理關係。由於在代理關係中存有資訊不對稱、目標衝突、自利行為、投機主義及風險偏好等代理問題，而可能產生逆向選擇與道德危機的情況。於都市更新實施過程中，實施者大多掌控優勢的資訊與資源，基於實施者為自身的風險及自我利益之考量，可能對土地所有權人產生實質或潛在的權益危害，而土地所有權人卻無力對應或無法獲知權益受損程度（林育全，2007：2-9），故本研究引用代理理論瞭解私部門代理土地所有權人或政府，實施都市更新事業於過程中可能因代理關係下的監督困難及資訊不對稱等特性產生的許多問題與情況，並藉由代理理論之基礎分析，提供後續相關研究以尋求解決之建議或改善策略方案。本節茲就代理理論之涵義、代理關係、代理問題及代理契約等課題分述. 政治大. 說明。. 立. 壹、代理理論的涵義. ‧ 國. 學. 「代理理論」(agency theory)主要探討雇主、代理人及契約之間關係的理論，. ‧. 強調委託人與代理人兩者關係建立在契約上，雙方互負權利義務責任，前者提供報酬，後者提供服務或產品。此觀點起源於1960 年代及1970 年代初期，當時經. y. Nat. 濟學家開始探討個人與組織間的風險分攤（risk-sharing）問題，而代理理論認. n. al. er. io. 問題。. sit. 為除了風險分攤外，當合作團體間成員有不同目標或組織分工時，也會引起代理. i Un. v. Eisenhardt（1985：134-149，1989：57-54）認為，代理理論除了解決風險. Ch. engchi. 分攤問題外，更欲解決委託人（principal）與代理人(agent）目標衝突（goal conflict）的問題。當一個人必須依賴其他人的行動，代理關係於焉而生。採取行動的一方稱為代理人，而被影響的一方被稱為委託人（Pratt & Zeckhauser, 1985: 2；陳維禮， 2000：36）。兩者在代理關係中扮演著不同的角色。一般而言，代理人必須代表委託人行事，委託人必須授權給代理人（Donaldson, 1990:369-381；陳維禮， 2000：36）。代理理論的重點在於決定一個最有效率2-1的契約（contract）來統理兩方(委託人與代理人)的關係。(Jensen & Meckling, 1976：305-360；李蕙如，2001： 8) 而其中必須考慮兩方的特點(如風險偏好程度、效用函數、各自的目標等)、環境的不確定性、委託人監督代理人所需付出的監督成本等。簡言之，代理理論主 2-1. 這裡所謂的”效率”是以委託人的觀點來定義的。 2-9.

(26) 第二章文獻分析與理論基礎. 要探討各種代理關係的發生及其管理機制；管理機制主要在於緩和代理問題，而無法完全消除代理問題。. 貳、代理關係 Eisenhardt指出將代理關係定義為委託人(Principals) 委派工作給代理人 (Agents)，代理人必須完成委託人所交付的工作；而委託人與代理人之間的關係稱為代理關係(Eisenhardt, 1989：57-74)。土地所有權人將都市更新事業委託都市更新事業機構（實施者）實施之，或公有土地管理機關自行主導辦理都市更新事業，經公開甄選程序與得標廠商簽訂都市更新事業契約書，均是一種代理關係。而此代理關係透過法令或契約（正式或非正式）規範建立，委託人提供不動產（土地及建物）或其他權利資源、要求. 政治大. 應辦事項、訂定相關保障規範或罰則、並確定代理人執行成果後應得之費用標準、效益，而代理人（實施者）負責執行應辦事項，為其利益進行特定行動，並獲取. 立. 約定之報酬。換言之，即土地所有權人與實施者或公有土地管理機關與實施者間，. ‧ 國. 產品或服務。. 學. 雙方依法令或契約互負權利義務，而委託人提供資源、支付報酬，代理人則提供. ‧. 惟在一個資訊不完全的經濟環境中，由於委託人和代理人的利益(效用函數) 經常不一致，他們雖然從事合作行為，但是有不同的目標及對風險有不同的處理. Nat. sit. y. 心態，除非委託人能有效地約束代理人，否則代理人作出的決策對委託人而言經常不是最優的，而是以自身利益為優先考量。因此，當合作團體間成員因不同目. io. n. al. er. 標或組織分工產生利益衝突時，代理問題就應運而生（林育全，2007：2-10~2-11）。. 參、代理問題. Ch. engchi. i Un. v. 在經濟學的假定中，人會基於自身的利益與偏好來行動而不見得會努力工作，若是沒有某種獎勵型式的誘因，則不會完成組織所需要的任務（Pfeffer,1997：3-24；陳維禮，2000：36），而且委託人及代理人基於自利的觀點，會產生雙方「目標」不一致的問題。 Eisenhardt認為由於委託人與代理人的目標有所歧異，再加上委託人必須花費巨大的成本才能去監督或確認代理人的行為，因此產生了代理問題。而這也正符合了Jensen & Meckling 對代理理論的假定：「如果代理關係的兩造都是效用極大化者，那麼我們就有理由相信代理人並不會總是依委託人（principal）的利益來行動（Jensen & Meckling, 1976：305-360；Nilakant & Rao,1994: 652；陳維禮，2000：36）」。. 2-10.

(27) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 在委託人與代理人處於不對等的情形之下，就會產生如Arrow 所言的「資訊不對稱（information assymmetry）」的現象。在這種情況之下，代理人通常比委託人擁有更多關於其被指派任務與他自身能力及行為的資訊，而代理人基於自利的心理，就會採取各種的投機行為2-2。以下就代理問題之基本兩種模型分述說明如下：一、隱藏資訊問題的模型或稱逆向選擇此問題的源頭在於資訊不對稱，委託人不像代理人如此清楚代理人本身的能力、專業知識、技術或特質是否符合委託人所期望的，在一般的契約關係中，委託人無法對於代理人的信仰、價值、資訊等決策時所需要的因素進行觀察，於是他通常只能依照一般的標準，進行較差的選擇，而代理人可透過隱藏資訊的方式，使委託人做出較差的決策。換言之，此問題通常發生在是委託人與代. 政治大. 理人簽訂契約前所存在的知識或資訊不對稱所造成，為合約前問題（pre-contractual problems），主要是委託人欠缺資訊及專業知識，以致無. 立. 法選擇適當之代理人，必須透過雙方簽訂契約，並在契約註明雙方之權利義務. ‧ 國. 學. 關係，以便日後委託人依據契約規範監督代理人。. Dobson認為，逆向選擇就是代理人擁有個人的特質與資訊，在資訊不對稱. ‧. （如代理人之能力、成本及利潤）的情形下，無法被委託人所觀察以致於委託人無法判斷代理人是否以最佳的狀況來行動（Dobson,1993:2）。簡言之，即. Nat. sit. y. 委託代理之一方知道其本身的某些特質，另一方想知道但卻無法獲知。以下並. io. al. n. (一) 目標衝突. er. 就目標衝突及資訊不對稱之問題說明：. Ch. engchi. i Un. v. 目標衝突乃委託人與代理人之間的目標不一致與差異而造成衝突的結果。代理人的私人目標與委託人之整體的目標互相衝突時，代理人可能會為自身目標而努力，非為了委託人的利益工作而提高代理問題產生(Mahaney & Lederer, 2003：1-3)。例如，臺北市市有土地管理機關在辦理都市更新事業過程中係以維護全體市民之權益為考量，而實施者係以創造自身利益最大化為目標，然雙方在追求效用均為極大化時，代理人永遠不會為委託人利益行動，自然產生目標衝突之問題。 (二) 資訊不對稱. 2-2. 大部分之投機行為分為；「逆向選擇」（adverse selection）與「道德危機」(moralhazard) （ Moe,1984; Arrow, 1985; Perrow,1986 ; Dobson, 1993; Nilakant &Rao,1994）。這兩者都是借用保險界的術語而來，表現在行為上也可稱為「隱藏資訊」（hidden information）與「隱藏行動」(hidden action)。 2-11.

(28) 第二章文獻分析與理論基礎. 資訊不對稱指的是委託人假設所指定的代理人能夠完成其所託付的工作，但卻不能確定這位代理人是否能符合委託人所期望的特質(Bergen, et al., 1992：1-24)。因此，可以透過以下兩種方式減少此問題的發生。(1) 委託人蒐集資訊進行篩選(Screening)，透過資料的蒐集或是經由代理人提供的資料讓委託人可以確認代理人潛在的特質與能力；(2) 代理人發出訊號 (Signaling)，是由代理人依自己的能力且符合契約所要的條件需求，並可能會對委託人發出訊號，表示自己就是委託人所要尋找的人。但是有些代理人，會為了本身的利益，給予委託人錯誤的資訊而造成資訊不對稱問題。臺北市市有土地管理機關主導辦理都市更新事業，經公開徵選實施者程序，篩選符合條件之廠商後進行決標作業，辦理簽訂都市更新事業契約書時，雙方之權利義務將企圖藉由契約來規範，然實施者所擁有之專業知識、技術、資訊（市場變動、市場價格）較公有土地管理機關為優勢，也更深切. 政治大結果的原因，以及本身所需真正努力的程度；又若有廠商因自利行為於投標立建議書給予錯誤資訊，進而成為得標廠商，將造成未來實施都市更新事業之地了解都市更新事業的詳細資訊與本身的行為狀況、能力、偏好和明白影響. ‧ 國. 學. 爭議情形不斷，甚至影響市有財產之權益。. 當臺北市市有土地管理機關無法正確掌握實施者的行為或得知實施者. ‧. 行使委託權的細節時，直接度量實施者作為及完成契約的作法會有高昂成本. y. Nat. 時，實施者出於「自利」心理，會採取各種投機行為，因而損害土地所有權. n. al. Ch. 二、隱藏行為問題的模型或稱道德危機. engchi. er. io. 形成市場失靈現象（林育全，2007：2-11～2-12）。. sit. 人的利益。且資訊不對稱時，因為部分成本和效益未能反映在交易價格上，. i Un. v. 此類問題為合約後問題(post-contractual problems)，發生在契約成立（代理關係建立）後，主要課題是委託人應如何評估（evaluate）並酬償（reward）代理人的表現，以避免或減少代理人有怠惰、欺瞞等行為。簡言之，此問題模型發生之原因係簽訂契約後雙方當事人一些行動的不可觀察性或不可驗證性所造成。此模型假設包括：雙方都是自利(self -interest)行為的，委託人的資訊不完整，已實現的結果部分會由環境因素(如市場經濟狀況、競爭者的行動、科技的改變等)所影響。所以如果雙方的風險偏好程度不同、目標有衝突時，代理問題就會發生。在一般的契約關係成立後，亦會發生委託人無法觀察到代理人執行職務時的實際狀況，由於資訊的不完全，委託人只能以一般的標準來進行監督或評估，而代理人則傾向於以表面功夫來應付委託人所期望的行為，或是透過隱藏行動或是策略性的訊息傳達（strategic signaling）來化解來自於委託人的監控， 2-12.

(29) 臺北市市有土地參與辦理都市更新事業問題與改善之研究. 於是容易產生規避的行為，如怠惰、欺瞞等道德危機。簡言之，道德危機就是指代理人的行動無法被委託人所觀察而可能採取怠惰或不法的行為，也就是代理人假委託人之名，謀個人私利。以下並就風險偏好及投機主義之問題說明： (一) 風險偏好代理理論的第三個假設則是委託人對於風險是中立的，而代理人則存在風險趨避的想法。而所謂風險趨避，係指代理人企圖不去承受風險，而去利用任何方法訂出使對方負擔較高風險的期望來避開風險衝擊，以避免風險發生，使得願意進行交易的都是風險較高者（邊泰明，2008：10）。實務發生常見問題係實施者於都市更新事業計畫提列共同負擔上灌水，及壓低都市更新後分配單元之權利價值，用以（1）規避風險（2）提高自身之風險費用。 (二) 投機主義. 政治大. 在資訊的不對稱及個人和組織間所有權人的目標有所衝突的條件下，代理人會因投機主義選擇對自己有利，但對委託人不一定有利的決策或行為。. 立. Williamson(1975) 假設人類的行為是自私的，在交易過程中雙方均可能基. ‧ 國. 學. 於尋求自我利益而採取一些策略行為；將此觀念引用於代理關係中亦是如此 (Pavlou et al., 2007：105-106；蘇鈺玲，2007：28-29)，委託人與代理現投機之行為，例如：實施者未按契約目的行事。. Nat. y. ‧. 人雙方若彼此間隱藏著懷疑與不信任的程度越高，則對於契約的執行越會出. er. io. sit. 肆、代理契約. 因為有上述的代理問題存在，所以代理理論也強調運用適當的控制機制與策. n. al. i Un. v. 略以減少道德危機。正式之契約除了有助於委託人與代理人之間的「行為控制」. Ch. engchi. 與「產出控制」之明確化外，雙方在訂定契約2-3與正式關係之規範後，甚至於可以有效規避契約前之資訊不對稱問題(Lassar & Kerr, 1996：613-632；蘇鈺玲， 2007：27-28)，並讓代理人依委託人所期望的來行動，並能減少逃避責任或怠惰及未按原契約努力工作所產生的道德危機問題發生等行為的機率。此外，要讓代理人接受契約有兩個必要條件：首先要符合個人理性 (individual rationality) ，其次要有最小保留效用（minimumreservation utility) 。對於委託人來說，要訂定有效率的契約，最需考慮的因素有(1)環境不確定性的高低(2)代理人所要執行的任務種類(3)委託人與代理人的特點，尤其是目標及風險態度（李蕙如，2001：10-11）。換言之，如何訂立一份雙方皆能接受之契約，令雙方達成共識、相互履約才是最為重要的，且在整個契約履約過程 2-3. 契約分為兩類：行為基礎契約(Behavior-Based Contract) 結果基礎契約(Outcome-Based Contract)。 2-13.