國家通訊傳播委員會的作為

第一屆國家通訊傳播委員會成立，承接新聞局廣播電視的相關業務，

因此不可避免的要處理一些有線電視的問題，包括頻道斷訊、廣告蓋台、

黨政軍議題、數位化速度緩慢、沒有其他系統與頻道選擇等問題，石世豪

（2009b）就說「通傳會作為私基金等外國投資人所偏愛『標的』之目的 事業主管機關，就其財務操作對於目的事業整體經營環境、資金運用條件、

預設獲利目標等直接或間接影響其營運方式之可能變化，在權責範圍內自 應充分掌握。」但是新聞局二十年都解決不了的問題，希望一成立新機關 就萬事順利，不也太過天真？

國家通訊傳播委員會成立，屬獨立機關，因此過去在新聞局時成立的 審議委員會是否還有需要的問題就浮出檯面。同時爭議多時的經營區調 整、外資、費率審議等都應該要好好處理。談來談去，都是老問題，因為 科技發展，中華電信發展的「大電視」（即「隨選視訊」media on demand, MOD）也問世，平台競爭漸成趨勢，第一屆通傳會委員都是這領域的佼佼

者，當然知道問題之所在，石世豪（2009b）幾篇討論通傳會的作為時，

都點出對有線電視系統業者必須要更積極的加以面對，舉例，學者討論甚 多的分組付費，他就提到「正本清源之道原應正視近年技術與市場發展趨 勢，透過調整經營區、開放新進業者申請經營及解除電信與廣播電視互跨 經營限制等方法活化競爭，使頻道業者及訂戶各依其偏好選擇系統或其他 多頻道傳輸平臺，系統「排頻」亦將逐漸如同其他商品或服務交易一般「正 常化」。劉孔中(2010) 在其《通訊傳播法》一書中，也針對有線廣播電視 (P.9-10)、市場放寬 ( 第七章 )、法令管制 ( 第八章 ) 等做了非常完整的討論。

第二屆國家通訊傳播委員會一開始就決定二步到位，繼衛星廣播電視 法修法後，接著就緊鑼密鼓的進行有線廣播電視法的修法。對我個人來說，

更是一生難得的經驗。從1993 年有線電視法通過，大家都不滿意，我身 為草案起草人之一，更是「心灰意冷」。時光荏苒，二十幾年過去，沒想 到我會到通傳會服務，有線電視的問題就是重要業務，修法當然是生命中 的必然。

第一屆通傳會立的通傳大法氣勢雄偉，而台灣通訊學會一直倡議「兩 網競爭」，指的是電信與有線電視的競爭，在我《NCC與數位匯流》（2011）

書中的第二章稍做討論，但如果將有線電視「只」當成另一個全國的「網 路」或「基磐」，原有的地方性、分眾等概念就要重新思考與界定，也就 是二十世紀傳播學者堅持的一些為公共利益近用等重要概念而設計的精神 如何在二十一世紀，既與國際接軌，又能突顯出有線電視「出身」的歷史 與基因？如何在匯流的大前提下，既「匯」而不失原有特色，值得更多討 論。

前面談及我國有線電視因為集團化而根本打破當初有線電視法宣示的 精神，同時由於費率審查屬地方政府的職責，地方政府對地方有線電視或

明或暗的影響或指示，早就不是原來有線電視法的立法意旨了，更不要說，

許多政治人物本身就是地方有線電視的經營者或投資人，這種複雜的人 脈、金脈關係，學者在書房寫文章時不易想像。

二 屆 委 員 一 上 任 不 久， 就 碰 到 美 國 投 資 銀 行 雷 曼 兄 弟（Lehman Brothers) 倒閉引起全球金融風暴，因此對於私募基金在我國多年介入有線 電視系統，卻未對我國有線電視數位化付出起碼心力，委員覺得一定要加 以面對。當時新聞報導也多針對外資介入有線電視系統問題有所討論（註 七）。當國家通訊傳播委員會在2008 年 9 月審查台北縣市兩家已經由外 資併購的有線電視業者申請換發「營運許可證」時發現，這兩家系統分別 替其母公司( 跨國集團 ) 背書保證新台幣 35 億元及 27 億元，總金額已明 顯偏高，而外資高槓桿操作有其風險，如果系統台手上有現金，絕大多數 都上繳到母公司，萬一母公司發生財務危機，旗下系統台可能無力保障消 費權益，因此NCC 決定進行通盤檢討，考慮從消費者權益保護的角度，

研擬「防火牆」，避免一旦外資發生財務狀況，波及下游的有線電視業者，

進而影響用戶收視權益( 林上祚，2008.9.18；彭群弼，2008.9.18)。我們二 屆委員上任第一個重大裁決的「附負擔」就是針對這些MSO 進行財務上 的管制，當時正好發生全球金融風暴，委員會（見第257.259.260 次委員 會記錄）的裁決都是以負擔方式要求業者提出改善財務結構的具體措施，

並修改定型化契約之應記載事項，當然，因此，我也備受壓力。

不可否認，外資的問題甚為複雜，全球化時代，錢在各地流來流去，

很難避免，我國尤其外交處境困難，對外資不能完全不理不睬，而現有的 廣電三法對於外資的管制確實有諸多缺失，劉孔中（2010）認為首推不具 備合目的性，也就是說，外資欠缺明確定義，如果只是區分直接持有及間 接持有並無實益，無法達成法規目的。謝穎青（2008）在討論外資管制時，

強調不論各國對廣電媒體所有權規管外資態度、程度固然各有不同，但對

「媒體之存在必須促進公共福祉」則屬一致(p.172)，而對外資，不光是依 恃廣電法規，而要「統合跨領域的法規為公眾謀福利」，多少說明光是通 傳會的努力是不足的。

從以上說明可知許多問題立即要解決，因此二屆委員上任不久即將第 一屆委員「嘔心瀝血」的通傳大法擱置（一屆某些委員對此還甚為不滿），

當時一方面是配合政府對匯流中一些「石頭」要移走的問題，另則是要立 即解決許多「眼前」問題，如一區一家的侷限、面對匯流有線電視系統業 者的數位化與競爭力、外資、廣告插播、地方頻道的品質、自製頻道成效 不彰、系統業者阻擋優質節目上架…，要把新聞局、第一屆通傳會面臨的 問題一併解決，因此組了修法小組，我帶著同仁週週開會，在我到任一年 後條文修畢，原希望在2010 年初委員會可以通過，然後舉辦公聽會，農 曆年以前有個結果，但又因為究竟「市場」如何界定、新興媒體究竟要不 要列為本次修法的範疇，折騰了兩個月，修正的有線廣播法在委員會討論 八次，終於在三月底委員會通過，四月二日發言人對外說明，四月二十二 日公聽，不斷修正後，總算在我離開通傳會時送至行政院，算是送我的畢 業禮物。修法小組的規劃（如圖 4-1），以下就重點作說明：

通傳會的修法說明為：目前有線電視系統業者受限於有線廣播電視法 相關經營條件之限制，諸如中央地方分權管理、經營區域劃分及禁止跨區 經營、纜線管理、基本頻道收視費用之審核及管理、節目、廣告管理、訂 戶權利保護、有線電視基金之運用、系統審驗等，在在限制有線電視產業 前瞻性發展，因此，適度調整法律規管架構，建構公平競爭環境，降低產 業進入障礙提升服務品質，保障收視、聽眾之權益，以推展數位服務之提 供，並促進各類平臺之競爭，已成為提升國家競爭力發展之重要課題。修

正內容主要有三大主軸。第一主軸為擴大系統經營者經營區及鼓勵新進業 者進入市場，並因應經營區之擴大，配套調整新進業者之參進條件，及調 整水平管制架構、垂直管制架構等相關規範。未來系統經營者得自行決定 其經營區規模，新進業者並得隨時進入市場；既有系統經營者亦得考量最 適經營規模，隨時擴增經營區（但以直轄市、縣（市）為最小經營區）。

第二主軸為鼓勵創新匯流服務，系統經營者得使用可行之技術及設備提供 服務，並得利用其有線廣播電視系統提供電信服務及其他加值服務。由於 有線廣播電視網路數位化，為系統經營者提供匯流服務（Triple-Play）之 必要基礎。因此，新進業者及既有系統經營者擴增經營區，須以數位化技 術提供有線廣播電視服務，且既有系統經營者之原有系統，應於下次換照 前完成數位化服務。第三主軸為朝向平臺化發展，將原為垂直整合之系統 經營者執照調整為單純之營運平臺執照。未來，在有線廣播電視系統上播 送全部頻道節目，均須依衛星廣播電視法取得頻道節目供應事業執照，並 受該法規範。以下簡單說明此次修法的幾個關鍵改變：