結構管制與內容管制

第 一 章 對 於 媒 介 政 策、 規 約 做 了 理 論 的 探 討，Hamelink &

Nordenstreng (2007:227-228) 兩位北歐的傳播學者論及「媒介政策」時，指 其為「公眾及官方對媒介的規約，包含所有權結構及運作條件，因其終將 影響內容」，媒介政策也有媒介的自律，以及共管，也就有所謂結構規約 與內容規約兩大領域（鄭瑞城，1993，彭芸，2011），而在實際運作上，

則加行為規約。

如果說我國在戒嚴時期對媒體的管制是結構管制加內容管制，嚴謹說 來，前者不過是「便宜行事」，後者則隨著社會的開放，從總統、院長到 黨國大老「不悅」的內容中掙脫，走向世俗化，既使廣電法中各種對內容 的規範，概念仍相當模糊，直到今天還常為內容規管的範圍、定義及內涵，

爭議不休。

如果說在新聞局時代的管制乃屬「解除規約」的去管制思維，說有什 麼完整理念也不見得，出現問題後加以面對，如有線電視、地下電台等，

新聞局位階不高，各種委員會煩請學者專家來審議（如有線電視審議委員 會），更談不上規管哲學，結構上傾向開放，因此將更多心力花在內容規 約，一方面是符合立法委員、兒少團體的要求，另外當然是在法未修訂前，

依法行政。從廣播電視法、有線廣播電視法到衛星廣播電視法，思維一致，

從申設、營運、評鑑到換照都照表抄課，一切依照程序走。公務員依法行 政，過去如何做、不出事，就繼續這種作法，不易突破，業者知道程序，

官員也就依法來加以處理，從解嚴至政黨輪替，都用差不多的方法來加以 處理。通傳會成立，因為TVBS 周姓記者作假，通傳會當時只有罰錢，沒 有撤照，引起不滿，後來東森S 台的撤照風波，沸沸揚揚，最後行政訴訟 判政府敗訴，目前還在上訴中。

零星個案難以窺出全貌，國內的業者經過這麼多年與政府打交道，也 個個練的一身好功夫，尤其在通傳會成立之後，第一屆委員會的重點除了 建立制度並制訂通傳大法，個案的處理相當小心，在藍綠對峙的政治氛圍 中，總不希望搞得兩敗俱傷，但二屆委員上任後，對內容的規約甚為嚴厲

（彭芸，2009），業者怨聲載道，作為獨立機關，行政院也不好插手，而 到今年八月一日，另一批委員上任，究竟會在結構規約與內容規約方面有 什麼大改變？且拭目以待。

理想中，政策是由所有利害相關人一起經過討論、協商而最後妥協的 結果，但是國內這種「審議式民主」的文化還在建立中，大的是政策，小 的為程序，每一個環節都很重要，媒改團體重視最大的「結構」，產業公 會則重視小的細節，前者希望如歐洲公共集團的出現，或是不可有媒介集 中，後者盼所有細節清楚，好讓業者方便遵循。規管既是一種「介入」，

如何介入、何時介入，當然就是最大的藝術，好的、智慧的規管者(smart regulator) 在目前法規未修之前，如何一方面更多與外界溝通、蒐集政策意

見，另方面在規管細節上，努力朝著共管的方向努力。

石世豪（2009a:213）在針對第一屆通訊傳播管理法草案的討論中指出：

「我國現行廣播電視法制脫胎於戒嚴制度下之『官控商營』格局…至於解 除戒嚴後制訂的有線電視法、衛星廣播電視法，雖就內容管制等直接觸及 言論自由與所謂廣電媒體『編輯自由』事項略微鬆綁，對於申請設立、營 運管理、營業地區、收費標準等影響產業結構及市場動態發展至鉅之相關 事項反而強化政府管控密度。」目前通傳會的運作，申設、評鑑、換照都 由營運管理處的同仁先加處理，再送到委員會討論。

第一屆通傳會制訂的通訊傳播法，立意乃由垂直管制走向水平管制，

但是通訊傳播指的是「通訊」加上「傳播」嗎？還是匯流以後一種新形式 的產業？通訊傳播法是要將結構管制與內容管制同時在新法中一起處理，

抑或分開、分階段加以處理呢？第一屆制訂的通訊傳播法共185 條，核心 理念即為：垂直監理改為水平監理，政策方向以中高度匯流精神，將垂直 監理模式改為基礎網路層、營運管理層及內容應用層三層模式。政策主要 推動方向為構築於尊重服務市場既有之競爭機能，解除新進業者之參進限 制，減少政府不必要之干預，將通訊傳播相關產業由封閉、獨占，導入良 性公平競爭之境界，並透過市場競爭之活絡化，刺激產業投入經營與研發 之意願，促使上下游市場產生向前與向後之良性效果，以達消費者及產業 共榮互利之效應（「通訊傳播管理法草案」立法說明）。

第二屆因決定「二步到位」進行修法，因此在召開「通訊傳播匯流政 策系列座談會」中，傳播內容管制部分的議題，就包含置入性行銷、不 雅、妨礙兒童身心，以及本國自製節目比例、文化保護等。其他則屬通 訊傳播的網路及資源管理、結構與行為管制兩個大領域。接著，因應匯 流，我組了一個廣電新法「特攻隊」，針對重要議題邀請專家學者密集研

商，議題如廣電三法是要併一法，或依舊是三法？所有權（含股權、跨媒 體）管理的根本概念（頻譜稀少、公共利益、線性與非線性）、如何確保 市場公平競爭、釋照方式、必載規範、以及一般內容管制議題（彭芸，

2011b:39）。必須說，在結構管制部分，面臨匯流，該鬆綁就要勇敢面對，

並同時引進創新的思維，而在內容規管方面，則更應朝向共管的機制努力，

至於行為規約，要在規管機關有限的人力與資源下，排出優先順序，與業 者、公民團體一起努力。

過去許多學者專家普遍認為媒介規管「自律做不到，他律不可行」，

既使近年國內外多所提倡的共管（彭芸, 2011），在第一屆（林東泰，

2009，石世豪，2009a，2009b），第二屆（彭芸，2009）針對規管，都提 出其重要性。而通傳會從成立以來不論通傳大法、廣電三法均將共管的機 制納入正式法規中，這是規管的一小步，卻是我國媒介政策的一大步，這 在本書後面內容規約部分還有進一步的說明。

第七節　小結

不論是新聞局時期修的廣電三法，或是頻譜重整計畫（見註四），皆 屬值得肯定的努力，但都在送到行政院後就不了了之，顯示行政院（不管 藍綠）並沒有認真面對國內媒體結構性的問題，石世豪（2009b:63）認為

「我國廣播電視管制體系發展初期，並未透過立法為其建立明確的形式依 據。在此欠缺法律明文規範的時期中，國家各項干預措施不僅未經立法授 權；其實際管制活動甚至遠超過一般產業( 外部 ) 管制，進而以直接或間 接的手段參與廣播電視事業( 內部 ) 經營，形成電台『官控商營』的特殊 制度。至於其後陸續以個別立法方式所頒布的各項法典，形式上雖然賦予 主管機關進行管制活動、司法機關據以審理相關案件的合法基礎；然而，

國內學者所進行的系統性研究卻發現：歷來行政及司法實務所累積的裁判 見解，往往無法精準掌握憲法保障表現自由的真諦，對於廣播電視相關傳 播科技的理解也未必切合實際。」

約二十年前，關心我國廣電媒體的一些學者出版了《解構廣電媒體

——建立廣電新秩序》(1993) 中，針對我國頻譜、結構、內容、公共電視、

有線電視等有相當完整的資料整理與建議。二十年過去了，大家希望的獨 立主管機關也成立六年了，我國廣電媒體的「新秩序」建立了嗎？還是舊 秩序繼續主導的媒介生態？李金銓（1993:545）在〈台灣的廣播電視藍圖〉

結論中提到「廣電媒體之所以今天變成社會之瘤，割之不去，國家機器難 以辭其咎，因為它一向只知便宜行事，無遠慮，而有近憂」，而其在建議 中第一句就說「重建台灣的廣電秩序既刻不容緩，也千頭萬緒」，然後提 出「黨政分家、文武分治、行政中立、廣電自由」的看法，前三者應該都 做到了，但是「廣電不自由」，修法的路程既漫長、且艱辛，更涉及多少 既得利益者的權益，而想想現今在立法院待審的廣電三法，行政機關再努 力，社會其他條件未成熟，我們就只有繼續眼見媒介環境的惡化，好在媒 改團體與關心此議題的社會人士均能鍥而不捨，只要更多人關心，還是會 在漫漫長路中找到方向，並勇敢往前行。

註釋

註一：有關獨立機關的討論甚多，不是本書的重點，有興趣參考彭芸

（2011b，第五章），相較之下，劉兆玄院長對獨立機關的機制非常尊重，

堅持通傳會不須要參加每週的行政院院會，以顯示其獨立性。

註二：傳播權的概念，可溯及 1948 年聯合國公佈的《世界人權宣言》

第 19 條所稱，「人人具有意見表達的自由權。此一權利包含擁有意見不 受干預，以及透過各種媒介尋找、接收和發送消息和觀念的自由，不受疆 界限制」。承繼了這樣的精神，1966 年聯合國大會通過了《經濟社會和文 化權利國際公約》、《公民權利與政治權利國際公約》，並於 1976 年在 締約國超過 35 國之後生效。2009 年我國完成《公民與政治權利國際公約 及經濟社會文化權利國際公約施行法》，顯示台灣沒有自外於國際，或者 至少是認同兩項公約的進步意涵。根據以上這些國際公約所指出，可能侵 害公民上述傳播權利的對象，包括了政府與商業機構。因此為了維護公民 傳播權，社會的傳播規範、特別是國家的媒介政策，必須同時一方面節制 可能的侵害行為，另一方面也必須透過對媒體市場秩序規範等手段，更積 極地提倡與促進傳播權。

在數位科技快速進展後，近年來國際社會也對新科技的傳播權維護有

在數位科技快速進展後，近年來國際社會也對新科技的傳播權維護有