衛星廣播電視法通過前申設、評 鑑、換照程序

雖然衛星廣播電視法經過通傳會內部通過，並在行政院審查完畢，送 交立法院等待審議，但究竟何時完成立法，誰都不知道。好在經過幾年的

討論，業者、公會等在通傳會公聽會或各種場所多有溝通，並透過平日申 -來源：NCC, 2012,4

表5-3　衛星廣播電視評鑑情形一覽表 來源：NCC,2012.4

第六節　小結

在戒嚴時期，內容管理是行政院新聞局最主要的工作之一，只是在侍 從主義（彭芸，2011）的年代，有鞭子，也有胡蘿蔔。解嚴之後行政院新 聞局對衛星申設、評鑑採低度管制，而在新聞局將這項工作轉交至國家通 訊傳播委員會之際，幾件換照不成的案例引起相當大的爭議，以及接下來 的行政訴訟（石世豪，2009a，2009b）。

第一屆通傳會因為創業維艱，延續新聞局的作法，採低度管制，第二 屆通傳會委員因為一開始就決定要修衛星廣播電視法，理想甚高，希望對 台灣媒體亂象進行一次大掃除，在問責、置入性行銷，甚至外界以為的「名 嘴條款」，都引起外界大力的反彈，加上當時我寫的不同意見書，更是引 發內外不合的問題。其實這一方面是對合議制的不瞭解，更是學理上與執 行上可受公評的一些問題（註四）。

第二屆修正的衛星廣播電視法最大的特色應是「問責機制」的建立。

整個思維從歐盟以及英國Ofcom 的問責機制而來，一開始反彈甚大，這或 許是國內過去電子媒體自律功效不彰，另方面要求媒體提升其對社會、對 消費者負責乃為世界潮流，如此也可以減少規管機關的規管成本，朝向共 管的理想邁進。從第一屆開始，問責的思維與堅持就是大家的共識，衛星 公會的質疑乃認為已經在努力的工作何必要列入法條中？最後行政院也接 受通傳會的立場，只是將倫理委員會的條文去除，彼此讓一步。

本章介紹從新聞局時代開始的衛星廣播電視法，不論政府怎麼演進，

一些基本的規管理念不會差別懸殊，最多只是「寬嚴」間的異同。相較之 下，第一屆通傳會在規管態度及方法上明顯寬鬆，二屆委員則認為寬鬆的 結果只是讓我國民眾收視的節目內容更加庸俗，一些委員秉持要整頓這些

問題而進入通傳會，當然希望能使用一些手段（包含修法）來使業者負起 更多責任，一旦業者自律都做不好，政府自應以更積極的方式來對結構進 行規管。是故，從申設開始，到評鑑，以及換照的作法上，都有更為明確 的要求。

本來衛星廣播電視法既定位為頻道法，在二十世紀末期多頻道時代，

以及二十一世紀興起的多平台時代，政府基於維護公共利益，在法定職權 下，對參進的條件，以及繼續在這市場上提供服務的業者，有基本的要求，

更重要的當然還是業者的自律，以及共管精神與實踐的落實。

註釋

註一：七家換照未過而引起軒然大波：「東森新聞Ｓ台」在五家初審 未達七十分的新聞台中，成為唯一未能過關的新聞台；其他尚有「龍祥電 影」、「蓬萊仙山」、「歐棚」、「CASA」、「華爾街財經台」、「彩 虹頻道」等一共七台未能通過審查。

註二: 東森 S 台撤照事件

2005 年，東森電視台向新聞局申請更換東森新聞台與東森新聞 S 台執 照，當時因違規被處罰最多的電視台依序是東森新聞台、三立新聞，第三 才是東森新聞S 台，而其中，東森新聞 S 台因新聞節目比例太少不符合營 運計畫等理由，遭到撤照，停播347 天。經過東森新聞 S 台上訴，台北地 方法院認為新聞局作法有疏失並違憲，判決東森可獲陪三億四千八百萬餘 元。

新聞局決議不予換照的理由有兩點，一是東森S 台定位為新聞台，新 聞比例僅佔59.1%，且絕大比例來自東森新聞台；第二東森新聞台為六年 來違反相關法規核處記錄最高者，計罰款達1015 萬 5 千元，東森 S 台罰 款亦達755 萬 5 千元，兩者相似，委員合議顧及業者投資與發展，決議東 森S 台不予換照。此次撤照風波涉及幾項關鍵議題，首先，當時新聞局在 複審後兩天就作成不予換照的處分，被認為未給東森新聞S 台合理改進缺 失的時間，畢竟原本評分最低的東森與三立兩家電視台經補件後過關，反 而是東森S 台未過關，新聞局未給予合理時間改正缺失，被認為有重大過 失，也侵害憲法賦予新聞媒體監督政府功能的基本權。其次，接手新聞局 業務的國家通訊傳播委員會，在業務移轉後，需要對新聞局錯誤決定負起 國賠責任，如果國家通訊傳播委員會敗訴定讞，等同是全民要為此買單。

因此依據國家賠償法第二條第三項規定，公務員執行職務有重大過失時，

賠償義務機關對該公務員有求償權。

註三：《中國時報》資深記者黃哲斌為了抗議媒體置入性行銷情況嚴

註四：合議制中，主委與委員寫協同意見書以及不同意見書非常正常，

但習慣「首長制」，或是認為機關最好「貌似和諧」，對這種「不同意見」

就會相當不能接受。加上媒體社論與其他方式的反彈，就有一點模糊焦點，

將學理上、執行上的問題轉換成「人和」的困境。

在我公布我的不同意見書後、通傳會又經過大半年的公聽會、修正條 文，報行政院後又經過大半年的審查，在我離開通傳會後才行政院院會通 過，送交立法院。簡單說，委員兩年的任期很短，既使是四年的任期，也 不長。而觀眾收視到的內容有更多元嗎？品質有改善嗎？顯示這類似的問 題應該將「人」與「事」的討論分開。

附錄

附錄一：根據衛星廣播電視同業公會的運作乃就業者共同關注的議題 整合各界意見，並期能多方與政府、學術界、公民團體及上、下游產業進 行溝通。近年衛星廣播電視同業公會為保障消費權益、反映多元意見、製 作優質節目、落實媒體第四權，籌組新聞自律委員會，由各衛星電視新聞 頻道( 年代、東森、中天、三立、TVBS、非凡、八大 ) 分別指派新聞業務 最高負責人及新聞主管二人共同組成。

衛星廣播電視新聞自律委員會有新聞自律協調機制，當新聞事件有自 律需求，例如委員會收到來自外界公民團體或民眾的申訴，認為新聞處理 方式失當，由該自律委員會提出後，就必須啟動協商機制。在協商前，各 台會簽署「衛星新聞頻道新聞自律協商機制啟動意見表」，標示同意或不 同意之意見。同意者應依協商內容處裡新聞，違反時將提委員會討論；不 同意者則視為放棄自律作為 ( 王建雄，2008) 。

附錄二：通傳大法中有關規定：

第一百四十九條製播新聞之頻道事業，應尊重新聞專業精神，並維護 新聞部門自主空間。頻道事業之新聞部門基於前項規定所訂定之新聞自主 公約，該事業負責人應與新聞部門協調該公約，無正當理由不得干預新聞 部門之自主運作。

第一項事業應設置公評人制度，獨立受理視聽眾有關播送內容正確、

平衡及品味之申訴及調查，並提出建議與回應，定期向該事業董事長及主 管機關提出具體報告，該報告並應列為公開資訊。

第一百五十條頻道事業應將其頻道內容之內部控管組織、人員編制、

標準作業流程，納入事業營運計畫書。

前項內部控管之人員應具專業素養，並應專任。

對於由公民社會公民團體依公民審議精神扮演公民團體他律的「內容 諮詢委員會議」的成員組成，規定如下：內容諮詢會議置委員十一至十七 人，由下列人員組成，其中女性代表不得少於三分之一：一、( 相關 ) 主管 機關代表一人。二、公民團體代表五至八人。三、專家學者五至八人。

附錄三：申設、評鑑與換照

申設：按衛星廣播電視法第五條及第六條第一項規定，衛星廣播電視 事業之經營，應申請許可。申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書 及營運計畫，同法第七條、第八條並規範營運計畫應載事項。審查委員任 期由一年修正為二年，採期中半數交錯任期。（修正規定第二點）

為擴大公民參與及廣納社會多元觀點，本會得設衛星廣播電視事業及 境外衛星廣播電視事業申設審查委員會（以下簡稱審查委員會），置審查 委員十三至十五人，任期二年。本要點修正後，第一次遴聘之委員，其中 六至七人之任期為一年。

審查委員由下列人員組成：

（一）專家學者八至九人。

（二）公民團體代表三至四人。

（三）本會代表二人（不含召集人）。

評鑑與換照：評鑑部份，與申設同，任期由一年修為二年，採其中半 數交錯任期，換照部份則修的幅度較大，說明為「通傳會為因應管制革新 趨勢，參酌英國OFCOM 下設內容諮詢委員會引進公民團體意見，促使廣 電業者重視收視權益之機制，特訂定本要點（共計十點），規劃引入公民 審議精神，除通傳會審查委員外，同時邀請公民團體、外部專家學者參與 審查，廣納社會不同理念與觀點，使審查過程更為透明化，期將監理政策

與社會公益、消費權益、產業發展、科技進步充分結合，兼籌並顧，以確 實改善電視媒體經營環境，提升節目內容品質，發揮傳播媒體正面效益。」

通傳會為辦理衛星廣播電視事業換照作業，得設衛星廣播電視事業及境外 衛星廣播電視事業換照審查委員會（以下簡稱審查委員會），置審查委員 十三至十五人，任期二年。本要點訂定後，第一次遴聘之委員，其中六至 七人之任期為一年。

受理申請

形式要件審查

（業務處）

實質審查 ( 審查委員會）

補正

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