轉型的契機及其問題

世界各國對頻譜管理或認為屬技術問題，但更多為政治問題，美國 最早會成立通訊廣播委員會(FRC)，後改為通訊傳播委員會 (FCC)，一 開始就是為處理頻譜分配。經過一個多世紀「命令控制模式」(Command

&Control，有興趣參考彭芸，2011b，第三章 )。到了二十世紀末期，由於 傳播科技不斷進步，人們發現原有頻譜或是使用浪費，或是可以再壓縮利 用，命令控制模式已經不符合現今思潮，更因為行動通訊愈來愈普及，需

要更多頻譜，各國都在動原來剩餘、或使用沒有效率頻譜的腦筋，而過去 在命令控制模式下產生的諸多問題也被提出來檢討。

在命令控制的頻譜管理機制下，主管機關容易受到既有取得頻譜業者 競租行為的影響，造成管制套利之弊病（劉孔中，2010），在核發頻譜上 各國政治恩寵（惠）主義盛行（羅彥傑，2008），同時既有業者對新進 業者造成的進入障礙，迄今仍在世界各國上演著（Nuechterlein & Weiser, 2007:243）。我國頻譜之分配與指配亦呈現嚴重失衡，公部門占用許多頻 譜，卻未能充分運用公共資源，另外如國防部、警政單位等長期擁有重要 頻段，是否值得檢視，也是嚴肅議題，而頻譜使用的效率不彰更多為人所 詬病（謝穎青，2008）。因此對於即將開放的第二單頻，究竟資格為何？

理由？目前討論不多。

不論電信學者或傳播學者對於頻譜使用都有一些看法，前者重視使用 效率，後者更關心因為分配造成政治上的不公，以及對民主發展的不利。

解嚴不久，傳播學者陳世敏（1992）發表〈國家與廣播頻道使用權之分 析〉，鄭瑞城繼而為文，並召集學者出版《解構廣電媒體》，屬解嚴後第 一批傳播學者就我國廣電媒體現象，提出結構管制上的根本疑問。作者並 于書中一開始(1993:58) 討論我國頻率與頻道資源的管理與配用，認為我 國政治化、權責不明、混淆的管理機制，造成規範制訂上出現如：管理規 範制訂遲緩、先有行政命令，後有正式法律，以及所制訂之規範偏向內容 管制取向，而非結構取向。

事實上，在現有的廣播電視法（未修正）中，共有七章，從總則、電 台設立、節目管理、廣告管理、獎勵輔導、罰則到附則，共五十一條，明 顯看出節目、廣告屬內容管理，而總則、電台設立則從定義、設立的結構 因素加以規範，第八條「電台應依電波頻率之分配，力求普遍均衡」，第

九條「為闡揚國策，配合教育需求，提高文化水準，播放空中教學與辦理 國際廣播需要，應保留適當之電波頻率…」。由此可知，「電波頻率」相 當重要，同時「分配」、「目的」等均很關鍵，這三個概念息息相關：一 是「有無頻率」，二為「如何分配」，三則為「目的為何」，有了頻率、

目的「正當」，就會得到「分配」。這種彼此相關的概念在戒嚴時期是由「侍 從主義」的討論為理論核心，隨著自由化，當然應有新的思維。

澄社報告《解構廣電媒體》(1993) 中，鄭瑞城在代前言裏敘述書中包 含解析既有無線廣電媒體的制度與生態，以及新興的廣電問題，並引用 Porter(1989,1990 ) 的看法，幾乎每一個國家的電視均由政府直接管制，或 經由規範機制從旁管制，鄭瑞城（1993）的〈頻率與頻道資源之管理與配 用〉文一開始就介紹頻譜原理，在廣播頻率之配用部分，作者討論了發射 機，強調是度量無線電頻譜配用的有力指標，而就電功率、地區分佈也將 當時我國廣播電視台使用的狀態作了說明，屬傳播學者整理頻譜使用最完 整的一篇。作者介紹完頻寬與頻道後就跳到政府角色與結構管制論，並未 對頻譜的價值、分配進一步討論，作者也說明無線頻譜配用所涉及的課題 很多，包括配與使用執照、執照轉移與執照更換，文中清楚說明「現狀」，

但對為何「如此」並未多做討論，作者認為「這些課題與媒介所有權直接 關連，所以亦均屬於下層結構問題。」(p.15)，在作者的討論中，上層有內 容、文化等，將近二十年過去，因為匯流，現今政府規劃匯流政策，就將 這些要素一起考慮（行政院匯流專案辦公室，2012）。

十五年後，卓越新聞基金會繼續檢討我國傳媒的問題，出版《台灣傳 媒再解構》(2009) 一書，包含「解構傳媒思維」、「重構廣電結構」、「建 構傳媒匯流」、「架構傳媒政策」，討論幾個重要的傳媒問題，如黨政軍 退出媒體、節目品質、媒體改造、公共媒體、媒體素養等，但除了洪瓊娟

的「廣電開放政策的回顧與前瞻」外，對頻譜政策均無涉及。

傳播學者迄今對於我國無線電視的關心若一直環繞在「黨政軍退出媒 體」、或是「公共廣播電視」是唯一出路，那麼無線台佔有寶貴頻譜的問 題，難道不值得關心？（我在華視更換負責人時，寫了一部不同意見書，

就是想提醒大家更關注無線電視台的問題，2010，通傳會第 364 次委員會，

附錄一）