前言
第一節 新聞局時代: 衛星廣播電視法的制訂與實施 第二節 第一屆通訊傳播委員會：允許申設、面臨換照
第三節 第二屆通傳會的努力：加強規管密度、大修衛星廣播電視法 第四節 修改衛星廣播電視法的主軸
第五節 衛星廣播電視法通過前申設、評鑑、換照程序 第六節 小結
前言
我國的衛星廣播電視法於民國八十八年(1999) 制訂，中間只修正過兩 次。延續前面的討論，因應一種科技或傳播現象出現而分別立法的過程，
不少出於無奈，而非事先規劃完整、思慮周密。當然，我們可以說，不知 科技會如何發展，也不確定其市場能否成為氣候、消費者可否接受等，但 現在臉書用戶超過九億餘千萬，難道也該為其立法？本章延續廣電三法的 討論，檢討我國因著衛星傳播科技之興起，制訂衛星廣播電視法，而面臨 匯流，衛星廣播電視法該如何被定位？完全廢除嗎？還是說在現階段仍有 其存在的意義？
先進國家沒有衛星廣電視法，歐洲因為重視文化，加上公民社會相對 成熟，公共廣播電視系統歷史悠久，各國電視在八○年代之前，沒有太多 挑戰，民眾也都滿意，但因著衛星電視出現，加上有線電視引進他國節目，
因此出現「雙元系統」（見彭芸，1994）。後來歐盟的「電視無疆界指令」
(Television Without Frontier Directive, TVWF) 就成為基本的指導原則，這在 內容規約部分有完整交代。
美國FCC 管理通訊傳播產業，下設媒體處（Media Bureau），管理廣 播電台和電視台的廣播站，以及有線電視和衛星服務，監理電子媒體的政 策與執照，包含有線電視、無線電視和無線電廣播、直播衛星（見www.
fcc.gov/index.html）。英國主管通訊傳播業務的 Ofcom 是在 2003 年通訊傳 播法通過後設立的機關，加拿大CRTC，以及歐盟資訊社會與媒介執委委 會，固然承認匯流的重要，但因為延續二十世紀規約的原則，都對媒介內 容的績效與內容非常重視。我國國家通訊傳播委員會成員乃仿效美國聯邦 通訊傳播委員會的架構。通傳會一成立承襲新聞局業務時，內容規約為「傳
播內容處」（簡稱「傳內處」）的主要職責，而於此同時，營運管理處負 責給予執照、評鑑以及換照。委員會負責政策，營運管理處處理運作的一 般業務，傳播內容處負責內容監理，舉凡內容、廣告、分級、法規修訂、
兒少保護、婦女權益等均屬其業務。
「廣電三法」中以時間來說最晚通過的即衛星廣播電視法，乃延續「部 門立法」（第一章有討論），但在制訂時就認定屬於「低管制」（低規管）
的一種法規（張崇仁，2011.11.23 訪談），面臨匯流，作為國家的行政機 關如通傳會，不可能任由國內民眾接觸的內容虛假不實、品味低落、傷害 他人，雖說匯流紀元，持續「最小管制」的理念，主管的獨立機關只要促 使衛星廣播電視執照擁有者對其承諾加以落實，規管不須過於嚴苛。但說 的容易，業者認為其有「表意自由」（見石世豪，2009a, 2009b），對於政 府的規管難免會有一些不滿。可是執照的授與還是有一定的程序，否則就 不需要衛星廣播電視法，同時主管機關考慮的不光只有「表意」，還有財 務、管理等，因此對於頻道的規管，究竟該嚴或鬆（見聯合報社論98.2.7 ），
嚴要嚴到什麼程度？放鬆又到何般鬆綁的程度？確實在民主社會中是主管 機關與業者、公民團體都必須很嚴肅來加以面對的課題。
話說八○年代末，衛星技術興起，並且因著1988 年韓國首爾舉行奧 運之故，日本衛星轉播奧運在東亞興起許多熱潮，在此同時，第四台（也 就是有線電視）也漸漸進入客廳，提供閱聽眾除無線台以外更多的選擇，
人們可以透過小耳朵收視直播衛星節目，也可以租訂有線台，這時國內、
國外許多提供節目的「頻道業者」就組裝節目，即現在所稱的衛星頻道經 營者。前一章討論的有線電視如何從非法第四台走到合法的有線電視，是 為平台，平台上的節目要向當時的新聞局申請許可，其營運計畫書中要說 明節目哪裡來（自製、購買）、性質（新聞、綜藝、電影、體育）、收費
標準、經營者、服務項目等。
新聞局時代，依照衛星廣播電視法向新聞局申請執照許可，一般來說 照程序走，不會有什麼大問題，業者練出一身好功夫，有的一申請就申請 好幾個頻道，只是將營運計畫書多複製幾份，看主管機關願意發幾張，剩 餘問題等執照拿到再說。比較引起注意的當屬前一章提到的「聯賣」問題，
業者拿了幾張衛星執照後，將產品綁在一起與系統業者洽談，系統業者自 家也購買、經營衛星頻道，形成垂直整合，而一旦頻道業者與系統業者鬧 翻，或價錢談不攏，就發生斷訊事件( 彭芸，1997)，或是只有自家或自家 朋友的頻道可以上架，我國有線電視發展過程中，這類的問題從來沒有斷 過。
理論上說，好節目、好頻道應該被觀眾看到，不良節目應下架，從新 聞局時代到後來的通傳會，每年利用有線廣播電視基金的經費調查全國民 眾最喜歡的衛星頻道排名，希望利用系統性調查讓業者摒棄不受民眾歡迎 的頻道，但這種理想放到現實，業者會因為種種理由而繼續「我行我素」，
也就是說，即使在排名五十以外的頻道。理論上說，應該讓出來，換成更 受歡迎的頻道出現在系統中，供民眾觀賞，然而，一是調查的均為上架的 頻道，好節目如BBC 並未在有線系統中上架，( 見自由時報 97.10.29) 未被 調查，同時學者認定值得欣賞的節目，未必是觀眾喜歡的。因此即使一、
兩年就進行一次調查（我與鍾起惠委員過去參與超過十年以上的調查研 究），但因法律上並不能規定不受歡迎的頻道不該出現，最多只在評鑑與 換照時做為參考。曾國峰（2008）也認為「如果好的頻道可以在競爭中留 下，市場可以完全決定進退機制，政府就不需要介入，但國內從未出現消 費者可以決定的理想模式。」
衛星頻道審議多年，出現最嚴重的事件當屬2005 年新聞局廣電處業
務要移交給新成立的國家通訊傳播委員會時，因為七家換照未過而引起軒 然大波（註一），這在下面還會有更多的討論。第一屆通訊傳播委員會 原則上維持新聞局的作法，對申設、評鑑衛星頻道採低度管制的作法，也 無撤照的紀錄，更提出「撤換分流」的概念。石世豪(2009a,2009b) 於他 在通傳會時寫的不同意見書以及離開通傳會後出版的書籍中，都對執照 政策、內容管制是否仍依循新聞局作法，指出「在匯流紀元是否應該有新 的思維與作法？」第二屆委員一上任，體認要解決一些迫在眉睫的議題，
等不及通訊傳播法立法院通過的時程，首先決定修衛星廣播電視法，但也 因為委員對管制態度、作為有不同看法，引起內部不同意見（聯合報，
2009.02.06，中國時報，2009.02.07）。後經過一年會內衛星廣播電視法的 修正，由於在黨政軍條款、倫理委員會等作法上，與第一屆作法有所不同，
也引起媒體一些關切，目前修正的衛星廣播電視法在立法院，短期修正完 畢的機會不大，但還是值得我們持續關心。
承襲本書討論的架構，我們審視衛星廣播電視法，一從結構，二從內 容，結構特別指的是究竟執照該有「上限」嗎？是特許呢？還是報備？內 容則指規管的嚴苛程度，哪些內容絕對不宜？哪些有討論空間？維持本書 一貫的精神，政府介入的程度如何？理由？該與時俱進嗎？共管是解決之 道嗎？
二十一世紀初，我國因為改朝換代，以及東森S 台的案子，傳播學者 對「換照」這種「國家介入」的問題，有不少討論（魏玓，2005，劉昌德，
2005，洪貞玲，2006，楊英蘭，2007，曾國峰，2008）。畢竟撤照是何等 大的事，又勾起大家對戒嚴時期文工會、警總介入媒體的恐懼，「不予換 照」則是官方在處理執照到期時，因為業者違反法條而不允許業者繼續擁 有執照，意義基本上並不相同（如年代案），如果依照「撤換分流」的想法，
一旦業者已經達到違法的上限，隨時都可撤照，不需等到換照時再來懲處，
基本問題乃在「執照」本身的價值，是「特許」？還是「報備」？
相較有線電視，衛星廣播頻道經營的成本低，既不需拉線，也不用面 對消費者的客服問題，加上過去低密度的管制，只要不去觸碰核心議題，
在規管程度上較之無線、有線廣播電視法，相對簡單一些，但衛星廣播電 視法還是牽涉到「申設」、「評鑑」，到後端的「換照」，在特許制的精 神下，政府還是需要具完整思維，在政策擬訂、辯護上，方有較為一致的 想法，如果只定位為「許可制」（或「報備制」），就只要符合起碼要求 即可。以下就將從新聞局到通傳會第一屆、第二屆，在處理衛星頻道申請 的重要過程簡單描述：
第一節 新聞局時代 : 衛星廣播電視法的制 訂與實施
新聞局時代通過的衛星廣播電視法共有46 條，包含總則、營運管理、
節目及廣告管理、權利保護、罰則與附則。另外則有衛星廣播電視法施行 細則、衛星廣播電視工程技術管理辦法。承襲內容規約的精神，重點放在 申設應填具申請書及營運計畫，執照期為六年，每兩年評鑑一次，比較重 要的當屬第七條為申請服務經營者之營運計畫，第八條則為申請節目供應 者之營運計畫書，第九條為申請者資格，禁止黨政軍介入。
行政院新聞局為審查衛星廣播電視事業設立之申請，依行政院新聞局 組織條例第十九條設置「衛星廣播電視事業審查委員會」，審查直播衛星 服務、( 境外 ) 衛星廣播電視節目服務等，委員會中設置委員十一人至十五
行政院新聞局為審查衛星廣播電視事業設立之申請，依行政院新聞局 組織條例第十九條設置「衛星廣播電視事業審查委員會」，審查直播衛星 服務、( 境外 ) 衛星廣播電視節目服務等，委員會中設置委員十一人至十五