第四節 政策典範的轉移
媒體與通訊傳播政策都是國家公共政策的一部分，政策清楚就形塑規 約工具，而由於規約的範圍擴大，以及公民社會形成，治理的概念就引進，
成為顯學。Freedman (2008:14) 在討論規約政治時界定這幾個概念如下：
媒介政策(media policy)：先發展目標與規範，導引至工具的創造，
其設計用以形塑媒介制度的結構與行為
媒介規約 (media regulation)：聚焦於發展特定、合法束縛的工具以達 成政策目標。
媒介治理 (media governance)：乃是各項手段的總合，不論是正式或 非正式，是國家內或跨國，是中央或分散，目標乃依據媒介政策辯論的解 決，以組成媒介系統。
Van Cuilenburg & McQuail (2003) 檢視媒介政策的概念及其歷史發展時 提出三階段論：第一階段重視效率，第二階段則由民主所驅動，第三階段 考慮政治、社會及經濟領域的福祉。
McQuail (2010:239) 進一步解釋：第一階段從十九世紀末到第二次世 界大戰，稱為「傳播產業政策形成期」，政府策略性利益是為促進新傳播
系統（電話、有線電視、廣播等）產業與經濟發展，除此，國家並無一致、
固定的政策目標。第二階段為「公共服務」，由於認知必須對廣播立法，
傳播不光是科技，「傳播福祉」(communication welfare) 的概念引進，國家 就不光只是分配稀有的頻譜，政策積極的促進某些特定的文化、社會目標，
並消極的禁止一些可能對社會的傷害，而因為要限制壟斷及維持商業壓力 下仍應具備一定的水準，公共政策討論中將報紙也列入，這方面的成績在 歐洲於七零年代達到高峰，隨後即開始下降。政策的第三個階段(1980/90 年代至今) 可稱為「新典範」，肇因於國際化、數位化與匯流。政策固然 仍受政治、社會、經濟目標引導，但這些目標被重新解釋、並調整了順序，
經濟目標（包含了競爭、發展、就業、消費主義、創新等）大過其他目標。
Hardy(2008) 也有類似的說法，他將傳播的規管分成三個階段（Phases of communication regulation）：第一階段從十九世紀到第二次大戰結束，
第二階段為公共服務的媒介政策時期，第三階段為傳播政策時期，特色為 國際化、數位化以及傳播與規約的匯流，在這個階段，經濟目標傾向取代 社會、政治以及文化價值，主要統理的價值包括市場競爭、商業競爭，以 及消費者福利（即消費者的選擇權）。
最近Mansell & Raboy (2011) 在其編的《全球媒介與傳播政策工具書》
(The Handbook of Global Media and Communication Policy) 的第一章，就指 出媒介與傳播政策在西方媒介與傳播研究中變成一個領域是第二次世界大 戰以後、五○年代以後的事，重視不同媒介、傳播的種類，以及彼此的關 係，研究的單位以國家為主，到了六○、七○年代，因為一些年輕、批判 的學者，比較性研究就出現了，政策也考慮南北資訊流通等問題，八○年 代起，跨國的問題就進入媒介、傳播研究，同時，因著科技與地緣政治的 改變，「全球」媒介與傳播研究就要考慮一些新增的因素，九○年代，本
土的、特殊的現象成為全球化研究中不可忽視的「反動」，或抗拒力量。
在媒介這一塊，國家與市場、對社會福利國家（如公共廣播電視系統）的 義務是否還要堅持，就成為辯論的重點。
隨著資通訊產業不斷進步，媒介、通訊傳播產業匯流，政策就往更商 業、多元、分眾媒介發展走，由於美國高爾副總統提出國家資訊基磐，在 1995 年 G7 會議中討論的重點包括如何達到全球資訊基磐的發展目標，後 來世界資訊社會高峰會（World Summit on the Information Society, WSIS）
（有興趣可參考彭芸，2011，第四章第一節，p.110）也是這種討論的延伸。
這時的重點基本放在硬體建設部分，也就是因著電信發展而產生匯流，其 他內容等都相對屬於「陪襯」，在本書內容規約部分會有更詳盡的討論。
不論硬體的載具，或是軟體的內容，或前面提及的載具政策或內容政 策，都該是公共政策不可忽略的面向，同時公共政策制訂要置產業與消費 者利益於一個和諧的位置，理想上當然希望兩者皆能照顧到，不至於過於 傾向哪一邊。英國學者Curran(2010) 即明白指出媒介政策或通訊傳播政策 應該藉由政策工具幫助業者更有效的表現，他並表示報業發展並沒有政 策，因為不需要，廣播電視非要政策，否則產業發展不起來。
Mansell & Raboy (2011) 在討論全球媒介與傳播政策時，也特別以全 球化後市場改變來加以說明，他們認為全球媒體與通訊傳播政策(Global Media and Communication Policy, GMCP) 是新興的研究領域，考慮到科技 創新、制度動力學、民主化、過程重視包含與多元，而非排他及不平等。
公共政策既是研究官僚組織與權威角色，公共政策就是由許多「次過程」
(sub-processes) 共同形塑一個完整過程的歷程，歷程中可見「決策與行動 的網，以用來分配價值」，是故分析時，所有相關個人與團體的價值、行 動以及連續的交互及衝突都要列入考慮。
越來越多外來力量影響了政治系統與政策制定過程，國家界線被打 破，電腦、電信與電視的匯流，不僅帶入了新的行動者，也為傳播領域 帶 入 了 全 球 化 的 生 產、 投 資 與 分 布， 包 括 國 際 電 信 聯 盟（International Telecommunication Union，ITU)、 世 界 貿 易 組 織（World Trade Organization，WTO)、聯合國教科文組織（UNESCO）、世界智財組織
（World Intellectual Property Organization，WIPO)、網際網路名稱及號碼指 配組織(Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN)、歐 盟等組織，均致力於處理國際系統間的種種問題，並影響著國家的政策，
除此之外，另外一些非營利組織在近十幾年來，也扮演了愈來愈重要的角 色。(Papathanassopoulos & Negrine, 2010，彭芸，2011b)。
Latzer (2006:153) 為近年對規管轉變做甚多研究的學者。他認為現在 政府的功能乃透過制訂規約以糾正市場失靈，他特別提出「他類規約」的 概念，包含了自律與共同規約，其執行乃透由部分，或是全部由私人，或 半私人的規約機構為之，就與我們熟悉的傳統、政治性主導的國家機制有 所差異。他舉的例子為ICANN 是個管理網路位址的機構，網路內容分級 協會(Internet Content Rating Association, ICRA) 則是一個規管網路內容分類 的機關（我國也學這套模式，運作尚屬順暢，前者由交通部所管轄，後者 則為NCC 所屬），也就是說，二十一世紀媒介治理是時勢所趨，這在下 面還會仔細加以說明。
談到傳播政策，不能不談國家。Papathanassopoulos & Negrine (2010) 說明傳播政策的形成與執行有三種論述途徑：一是利益團體看媒介政策，
不可否認，因為匯流，愈來愈多利害關係人關心傳播產業，這一派認為，
政策的形成僅反映公民社會中壓力團體間的平衡。二是以國家為中心看媒 介政策，不管是左派或是右派論者，均認為公共政策不會只反映利益團體
的壓力，相反的，國家偏好也同樣重要。當國家偏好和利益團體的影響分 歧時，國家扮演的角色其實相對自主(relatively autonomous)，例如英國電 信部門的去管制和自由化，並非利益團體影響的結果，而是政府所引導的。
在歐洲，從多元觀點的角度，國家被視為代理者，國家管理者、政府 機構、政客、政黨等均各自有其偏好。當政策的權利轉移到歐盟層級，
對於「誰能夠決定」以及「決定是什麼」增加了不確定性，而此時更凸 顯出國家角色的重要(Sadeh and Howarth, 2008, refer Papathanassopoulos &
Negrine, 2010:14 )。
從多元論的角度看，當國家被視為是一代理者，是個中介者，或許會 受不同利益團體的制約，但國家自主，並扮演主動的角色，可以形成獨立 的偏好與目標。學者以英國和美國數位轉換為例(Freedman, 2008)，長期建 立的產業規則相較於政府力量較為鬆散，對於數位電視規格、設備與服務 的時程、頻譜的分配，政治力量的影響均高過於市場。此取徑強調政府管 理階層主導與執行的力量，控制了資源與資訊，有足夠的力量可以改變社 會。然而此觀點最大的限制在於輕忽社會的影響力，固然國家可以造成改 變，但是國家政策也被許多國內外因素所改變，現代的國家很難像過去「政 府說了算」一般運作。
因此產生第三者折衷的論述，是為國家─ 社會觀點和制度取徑，這派 以為在強大的國家底下，國家會辨識出政策議題相關的利益，如此可使政 策過程中兼容利益團體的共同合作。透過此種架構可以解釋政策在歷史上 的流變以及不同國家的觀點，政府有其自主性形塑民主政策議題以及如何 管理媒介部門。也有學者認為此種觀點更適合稱做制度取徑(institutional approach)，用制度觀點考量個體與政策相關單位的關係，思考他們之間的 正式規則、程序、標準執行方式。特別針對新媒介政策，要合作多方組織，
制度途徑乃最合宜的方法。
而新制度取徑則是此觀點下發展出來的另一種看法。較傳統制度論，
新制度論較採中間路線，認為制度的角色必須以系統化的觀點來看（最著 名的當屬 Hallin & Mancini(2004) 討論媒介制度一書，有興趣請參考其著 作，是近年最經典的一本討論各國媒介制度的書）。從情境下的媒介管制 就有以下特點：一、所有的媒體組織( 不論是私人或是公共的 ) 都無法與 其制度設定脫鉤，二、制度規則將會影響組織如何觀察和評估它所處的環 境，組織背負著制度賦予的內涵，制度規則是媒介管制的基礎，所有形式 的規約都來自於制度管理，三、制度規則來自媒介、政治和經濟行動者。
因此媒介政策的核心特質，不是由誰、哪裡制訂政策( 以發生地為基 礎的途徑，a venue-based approach)，或是考慮哪些特殊發展出來的工具 ( 工具途徑，an instrumental approach)，或者只在乎達成的結果 ( 以結果驅使 的途徑，an ends-driven approach)。媒介政策的制訂是一個過程，必須以更 動態的方式來加以界定，要考慮不同要角的互動，以及這些要角工作的制
因此媒介政策的核心特質，不是由誰、哪裡制訂政策( 以發生地為基 礎的途徑，a venue-based approach)，或是考慮哪些特殊發展出來的工具 ( 工具途徑，an instrumental approach)，或者只在乎達成的結果 ( 以結果驅使 的途徑，an ends-driven approach)。媒介政策的制訂是一個過程，必須以更 動態的方式來加以界定，要考慮不同要角的互動，以及這些要角工作的制