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此法的出現後正式完備。
第二節 土地私有化與立法
一、改革模式選擇
土地改革首先必須確立土地私人所有權，其次就是執行土地私有化政策（依 照時間點，兩者幾乎是同步的），這是推動農場重組的基礎。換言之，也就是把 過去由國家所有的農地，進行私有化實際給予農民來使用，促使無效率的蘇聯農 場重組。值得注意的是，去集體化的土地改革，除把原國家所有的土地重新配置 給農民外，過去國營與集體農場的資產（farm assets），也在改革過程中進行了分 派。96
土地私有化的過程就是土地私人所有權（private ownership of land）的移轉。
以後社會主義國家而言，土地的移轉模式分為，「歸還」（restitution）與「分配」
（distribution），前者是指將土地歸還給原所有人，倘若原所有人已不存在了，
則歸還給他們最親近的繼承人，基本上多為中東歐國家所採用；後者以耕者有其 田的方式分配土地，此多為獨立國協國家所採用；另外更有所謂「混合的系統」
（mixes system），歸還給原所有者規定好的土地面積後，在使用憑證系統（coupon system）給予想要得到額外土地的人（參見表 3-1）。97在農場資產分配方面，
中東歐國家主要以平均分配給國營與集體農場社員為主；而獨立國協國家，則依 據社員在農場工作的時間長短，計算所累積資產後，分配給社員。98
96 Zvi Lerman, Csaba Csaki and Gershon Feder, Land Policies and Evolving Farm Structures in Transition Countries, Policy Research Working Paper Series No. 2794 (Washington D.C.: The World Bank, 2002), p. 55.
97 Stephen K. Wegren, “Conduct and Impact of Reform in Russia,” pp. 10-11.
98 Zvi Lerman, Csaba Csaki and Gershon Feder, p. 85.
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表3-1 90年代轉型國家土地改革模式 項目
國家 土地移轉模式 授予土地方式
俄羅斯/烏克蘭 分配 股份
亞美尼亞/格魯吉亞 分配 實質土地
亞塞拜然/摩爾多瓦 分配 股份+實質土地
阿爾巴尼亞 分配 實質土地
保加利亞/捷克/斯洛伐克 歸還 實質土地
波羅的海三國 歸還 實質土地
匈牙利/羅馬尼亞 分配+歸還 實質土地
說明：(1) 波蘭、斯洛維尼亞，1990 年前私人已可持有土地；(2) 吉爾吉斯、哈薩克、塔吉克、
土庫曼、烏茲別克與白俄羅斯，90 年代土地改革進程緩慢，又有其特殊性，故不列於此表。
資料來源：作者整理自Zvi Lerman, Csaba Csaki and Gershon Feder, Land Policies and Evolving Farm Structures in Transition Countries, Policy Research Working Paper Series No. 2794 (Washington D.C.: The World Bank, 2002), p. 81.
一般解釋這種相異的土地私有化模式，是由於土地國有化或是集體化時間的 長短。中東歐國家多在二次世界大戰後，才開始國有化與集體化，所以可使用歸 還的方式；而獨協國家由於時間較久，多已無法找到原來的主人。不過許多國家 的例子也無法讓人完全接受這種解釋。如獨協國家的摩爾多瓦、烏克蘭與白俄羅 斯，這些國家西邊的部份也是在二戰之後才整合至蘇聯，但這些國家卻沒有使用 土地「歸還」的模式。中東歐國家的阿爾巴尼亞，則選擇了不同於鄰近國家的「分 配」模式。匈牙利與羅馬尼亞更使用了「混合的系統」（參見表 3-1）。99但俄 羅斯倒是可以適用於此種解釋，俄國於1928 年開始進行農業集體化運動，在此 之前也只有少數農民在新經濟政策期間持有土地。換言之，普遍俄羅斯農民是近 百年沒有土地的，「歸還」模式理所當然並不適用。
99 Zvi Lerman, Csaba Csaki and Gershon Feder, p. 71.
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獨立國協國家所選擇的「分配」模式，基本上的定義是一種「土地給予耕作 者」（land to the tiller）的策略。把土地給予工作在國營與集體農場的社員，以 及想要成立農場的人。100然而，「分配」模式只是一個整體的大方向，在各國實 踐上則包含了直接授予「實質土地塊」（plots）；以及使用「股份」分配；或是 兩者兼具的方式，仍是有所差異存在（參見表3-1）。本文以俄羅斯為命題，自 然以該國為重點，茲將透過下文論述，以描繪出俄羅斯的「分配」模式。
二、土地分配予農民
對於俄羅斯農場社員的「分配」模式，第一步是把土地自「國家所有權」（state ownership）轉移給農民所生活與工作的農場，成為「集體所有權」（collective ownership）。普遍上，國營農場也轉型成集體農場，使用如同上述的程序。整 個過程不需要受益者（beneficiaries）支付任何東西，其餘國家所有的農場資產也 都免費的移轉給農場。如此程序就形成了大規模的私有化土地，但這是給予集體 的，而不是給予個人。101
第二步驟（在實踐上，兩步驟是發生於同時的），在集體所有權的情況下，
社員收到代表土地權利的「憑證」（certificates）。這份「憑證」通常是稱作「土 地股份」，但它們基本上是「紙股」（paper shares），而不是實質的土地塊。102 透過法律規定各社員可得的土地股份，以及其它的農場資產。在重新註冊過的組 織中，把股份給予內部成員，最終目的則是把土地授予個人。促使農民離開前國 營與集體農場（更名為農場企業），成為獨立自耕農，亦或使其聚合成為具有生 產效益之農業實體。
100 Zvi Lerman, “Experience with Land Reform and Farm Restructuring in the Former Soviet Union,”
in Johan Swinnen, Allan Buckwell and Erik Mathijs (eds.), Agricultural Privatization, Land Reform and Farm Restructuring in Central and Eastern Europe (Aldershot : Ashgate, 1997), p. 316.
101 Zvi Lerman, Csaba Csaki and Gershon Feder, pp. 75-76.
102 Zvi Lerman, Csaba Csaki and Gershon Feder, pp. 75-76.
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實踐上，首要立法為「俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國土地改革法」，文 中提到：「土地改革的目標是在平等的法律保障下，允許多樣化土地使用形式，
以此促進不同的經濟、使俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國的土地能合理使用與 管理。在改革過程中土地將配置給予公民、企業、組織、機構、協會與公司，他 們的土地權利將由俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國土地法典所授予。」此法出 現，也開始了俄羅斯的土地分配。
私有化過程中，現存的農場必須定義它們有多少土地可被分配。農場分配給 每個人的土地配額，不可超過地區行政機關的規定。各行政區的基準是依據土地 與員工的比例，而其定義在各行政區都是不相同的。土地依各區的基準來分配，
並且都不需支付任何款項。103分配土地若有超出，則屬於國家所有權，或也能持 續保留給農場。假若未分配的土地是荒地，或是未被農場所使用，則進入各地區 的「土地基金」（land fund，基金使用見本章第三節）。
1990 年俄羅斯成立「土地改革委員會」（State Committee on Land Reform），
其次級機構也接連於地方上成立。104國營與集體農場內部則成立「重組與土地私 有化委員會」（Commission Land Privatization and Reorganization）負責農場內部 事宜。葉爾欽於91 年 12 月發布「關於實現土地改革的緊急措施」（On Immediate Measures for Implementation of Land Reform）的總統令，責成各級土地改委員會 於一個月內，規定出給予國營與集體農場社員，以及退休者土地股份的額度；並 責成各農場的重組與土地私有化委員會，在收到建立私人農場的申請之日起，一 個月內免費給予申請者及其家屬一份土地。並由土地改革委員會發給申請者土地 證書。而非農業的社會服務人員（如醫生、老師、郵差等），則由集體農場自行
103 Zvi Lerman and Karen Brooks, http://connection.ebscohost.com/content/.
104 之後更名為，「土地資源暨使用委員會」（State Committee of Land Resources and Land Use）。
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決定是否包含為分配成員。105
為了能讓土地分配受惠者更為廣泛，1991 年總統令降低了給予每個受惠者 的土地股份。106換言之，若土地分配者增加之時，分離的小塊土地也將會增加。
為了使分離的土地股份能夠鞏固成較大且具商業性質的單位，土地交易與土地市 場的形成是必要的，這也就是前文所述，葉爾欽如此重視土地自由買賣的原因。
往後，政府繼續指示農場管理者，定義以及計算土地與資產股份，如政府決議「農 工 複 合 體 企 業 重 組 與 私 有 化 程 序 」（On Procedures for Privatization and Reorganization of Enterprises in the Agro-Industrial Complex）、1995 年政府決議「關 於實現土地與資產股份所有權之程序」（On Procedures for Realization of Right of Owners of Land and Asset Shares）、1999 年「關於土地改革」（On Land Reform） 與
「關於農場」（On Farms）法律。
分配土地股份給予受惠者只是種形式，這意指了農場仍是完整不動未被重 組。只有在三種狀況下，土地股份才可能成為真正的土地。（一）離開農場成為 私人農場主之時；（二）欲使土地在私人使用之下；（三）租借土地給予私人農場、
農場企業或是經營附屬農業者，可轉換股份成為土地。在上述情況下，「州土地 改革委員會」（Oblast Committees on Land Reform）將透過制式的標準程序，給予 每位申請者具體的土地。倘若農民仍決定留在農場內部工作，則他們的土地股份 將轉變為普遍的農場所有權。即使將來決定離開農場，他們也不能收到具體的土 地，但將會賠償同土地股份價值的現金。107
105 Stephen K. Wegren, “Political Institutions and Agrarian Reform in Russia,” in Don Van Atta (ed.), The “Farmer Threat”: The Political Economy of Agrarian Reform in Post-Soviet Russia (Boulder, Colo.: Westview Press, 1993), pp. 122-127；許新編，頁 146。
106 Karen Brooks and Zvi Lerman, “Restructuring of Traditional Farms and New Land Relations in Russia,” Agricultural Economics, 13, No. 1 (1995), p. 14.
107 Stephen K. Wegren, “Conduct and Impact of Reform in Russia,” p. 12.