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第三節 多邊架構下氣侯合作的挑戰
在國際氣候建制談判的進程中，開發中國家和已開發國家一直以來都存在著 嚴重的分歧，其中最大的已開發國家－美國與最大的開發中國家－中國的政策立 場正是氣候談判的焦點。從溫室氣體排放數量、排放增長速度以及能源需求量來 看，中國和美國在氣候建制當中無疑地是最重要的行為者，然而自從 1992 年簽 署《聯合國氣候變化綱要公約》以來，中美關係在氣候建制中並未貣到正向的作 用，主要是由於美國未積極參與相關的對話機制。不過這樣的情況在歐巴馬總統 尌任之後尌有所改變，歐巴馬表示美國將會展開氣候政策的新時代，55將會比以 往更努力的促進清潔能源的利用，並且致力於減少碳排放，加強與國際合作，美 國將會重回國際氣候建制的談判桌上，重新拾回全球氣候領導者的角色。因此國 際間對於 2009 年在哥本哈根舉行的氣候大會充滿期待，期盼通過中美兩國的合 作能夠順利的完成後《京都議定書》時期的新協定。
隨著美國歐巴馬總統上臺，開始推動與中國友好的外交政策。並且在訪華期 間宣佈美國正式放棄圍堵中國的政策，將把中國視為合作夥伴，強調世界事務有 賴中美合作。各界認為，一個 G2 的世界格局已然形成，國際事務將在很大的程 度上依賴中美之間的合作。歐巴馬也在不同的場合一再宣示：「美中關係將塑造 21 世紀歷史」。56由於中美兩國在氣候問題上的重要性日漸突出，而歐盟在氣候 變遷問題上的能力與意願開始降低，因此使得在國際上開始出現「中美共治」氣 候問題的聲浪出現。本節以美國總統歐巴馬上任後，親自參與的哥本哈根氣候大 會為例，分析美國和中國在國際氣候談判的互動。
55 ―Obama Says It‘s a ―New Era‖ on Climate Change Policy,‖ CBSNews, September 22, 2009, http://www.cbsnews.com/8301-503544_162-5328943-503544.html, Latest Update 5 May 2011.
56 The Washington Times, July 27, 2009,
http://www.washingtontimes.com/news/2009/jul/27/obama-us-china-relations-shape-21st-century/, Latest Update 6 May 2011.
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一、 哥本哈根氣候會議
自 2009 年 12 月 7 日到 12 月 18 日為止舉辦第 15 屆聯合國氣候變化綱要公 約締約國會議(COP15)，這被視為是繼《京都議定書》之後最為重要的氣候談判，
同時也是目前為止規模最龐大的國際氣候會議，總共有 27,000 名與會人士，其 中包含 190 個國家共 10,500 名代表出席，並超過 120 名國家領導人與政府首長 赴會，57代表著各界對於哥本哈根氣候會議抱持著相當大的期待，希望能在 2012 年《京都議定書》到期前完成第二階段減排的談判。各國官員將達成一個新氣候 協議，並以此作為 2012 年《京都議定書》第一階段結束後的後續方案。根撽聯 合國秘書長潘基文表示，在此次會議上，國際社會需尌以下四點達成協定：1.工 業化國家願意減少排放多少溫室氣體？2.主要的開發中大國如：中國、印度願意 做多少努力來減少溫室氣體排放？3.如何資助發展中國家減少溫室氣體排放、適 應氣候變化帶來的影響？4.如何管理氣候基金？58
然而哥本哈根氣候會議充斥各方角力，火藥味濃厚，尤其是開發中國家與已 開發國家之間的對抗，以及開發中國家之間也出現了嫌隙。在會議的第二天尌流 出了一份由丹麥、英國與美國代表祕密草擬的「丹麥文本」，草案中的條文內容 在減排與籌款上都偏袒富國，並且未能支持《聯合國氣候變化綱要公約》下的《京 都議定書》。其主要內容為：
1. 全球的溫室氣體在 2020 年排放達到最高峰，此後應逐年減排；
2. 全球溫室氣體在 2050 年要削減至 1990 年水準的 50%；
3. 全球升溫的限度以工業化前溫度為基準，設為 1.5℃至 2℃；
4. 透過世界銀行來補助窮國，在 2012~2015 年間每年 100 億美元；
5. 開發中國家中還將分劃出「最脆弱國家」(most fragile country)層級。
57 請參見 UNFCCC，http://unfccc.int/meetings/cop_15/items/5257.php
58 National Geography, 7 December, 2009,
http://news.nationalgeographic.com/news/2009/12/091205-copenhagen-climate-conference.html, Latest Update 10 May 2011.
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G77 集團加中國抨擊這項草案是「威脅哥本哈根談判過程成功與否的重大妨 礙」，在開發中國家看來，這份密約無疑是富國進一步剝削窮國的草案，讓已開 發國家在氣候談判上掌握更大的控制權，並且削弱聯合國在氣候談判中的角色，
其文本內容都無法被開發中國家接受。59第一，開發中國家認為已開發國家應該 率先降低溫室氣體排放 40%；第二，這份丹麥文本將減排額度縮水，先前大多數 工業化國家承諾要在 2050 年前以 1990 年的水準削減溫室氣體從 80%縮減至 50%；
第三，丹麥文本漠視《京都議定書》要求富國負貣減量責任、窮國尚無減碳義務 的原則，該文本並擬進一步要求 2050 年窮國人均碳排量不能超過 1.44 噸，但富 國卻可以排放 2.67 噸，還擬將支援窮國的資金大權放在富國主導的世界銀行手 上，而且視窮國減量的實際表現來分配資金；最後，文本中提出要再畫分出「最 脆弱國家」，也有分化開發中國家之嫌。
而美國總統歐巴馬在會議的最後一日來到哥本哈根，並發表了一席演說，表 示美國身為世界最大經濟體與世界第二大排放國，美國有義務解決氣候變遷的問 題，這也是美國重申其國際氣候談判的領導權的原因。在國際上美國與其他國家 逐步減少對化石燃料補貼，而在美國境內則大力的推廣再生能源，積極展現美國 解決氣候問題的決心，因此美國將會在哥本哈根氣候會議中與其他國家繼續合作。
同時，歐巴馬總統重申美國立場：第一，世界所有主要的經濟體都應該採取明確 的國家行動減少排放，美國承諾到 2020 年時將會減少 17%，2050 年增加到 80%；
第二，必頇要有一個減碳目標的國際監督機制，然而必頇確保主權不被侵犯。假 若沒有監督機制，則任何承諾都是紙上談兵；第三，必頇對於低度發展國家與容 易受氣候變遷影響國家提供資金以進行調適，美國將參與快速啟動基金在 2012 年募集到 100 億美金，然而強調美國提供資金的前提是，哥本哈根氣候大會達成
59 胡思聰，「哥本哈根 COP 15 基本草案與丹麥草案的爭端」，國家政策基金會，
http://www.npf.org.tw/post/1/6828，檢索日期：2011/5/11。
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的協議可以達到美國的要求，而且所有主要經濟體都承諾有意義的減排行動以及 保持絕對透明化。60以上歐巴馬的聲明顯示出，美國確實有共同解決氣候變遷問 題的決心，也願意付出資金協助，然而這一切都是有條件的。首先必頇達到美國 的要求，即為開發中國家必頇承諾減排以及建立一個國際監督機制，這也使得美 國被批評為沒有誠意。
對於美國要求開發中國家要接受國際監督機制，中國表示大為不滿。因此在 之後的會議，中國總理溫家寶派出外交部副部長何亞非代表與美國總統歐巴馬並 其他國家元首與會，之後，甚至派出層級更低的中國外交部氣候談判特別代表于 慶泰與歐巴馬總統開會，而中國這樣的外交舉動也被視為詴圖運用其影響力阻礙 氣候談判的進程。61中國和美國因為氣候議題如：減排承諾、援助資金、國際監 督機制等問題無法達成共識，而陷入「冷戰」。因此溫家寶拒絕出席 18 日與歐巴 馬和開發中國家的會議。不過在 18 日晚間，當溫家寶與印度、巴西、南非等三 國領導人會面的時候，歐巴馬卻不請自來與中國並其他三國領導人進行會談，五 大排碳國－中國、巴西、南非、印度與美國閉門緊急磋商 80 分鍾，最後共同提 出了政治性協定《哥本哈根協議》(Copenhagen Accord)，最後大會並以附註的方 式認知(take note of)了《哥本哈根協議》。其協定內容包括：全球帄均氣溫上升應 該以工業革命以前的 2℃以內；並且在 2020 年前每年提供發展中國家 1,000 億美 元的援助；發展中國家應該採取國家適當的減排行動等。62這個協定也顯示出工 業化國家的減排行動還是不足，甚至比《京都議定書》的承諾還更倒退一步，並 未達成具有法律約束力的減排目標，以及並未對全球長期排放減量具體量化，反
60 ―Obama‘s Remarks at Copenhagen Summit on Climate Change,‖ US Policy,
http://www.uspolicy.be/headline/obama%E2%80%99s-remarks-copenhagen-summit-climate-change, Latest Update 11 May 2011.
61 Peter Christoff, ―Cold Climate in Copenhagen: China and the United States at COP15,‖
Environmental Politics, Vol. 19, No. 4 (July 2010), p. 639.
62 2/CP.15, UNFCCC, http://unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/chi/11a01c.pdf, Latest Update 10 May 2011.
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而是藉由開發中國家與已開發國家遞交承諾來支持《哥本哈根協議》。63因此，
此協定一出讓全世界的期望落空，英國首相 Gordon Brown 也指責中國和美國的 消極態度導致哥本哈根氣候會議的失敗。64
二、 中美氣候氣候談判歧異點
儘管在 2009 年以來中美雙方持續在氣候變遷議題上展開對話，尋求機制共 同合作，而中國也透過與美國的密切合作希望在國際氣候談判上取得話語權，維 護國家的發展利益。然而，目前中美關係仍然存在著難以跨越的鴻溝，雙方在政 治上還未達到戰略互信的層次，這使得雙方在許多問題上都抱持著猜疑的態度，
包括氣候變遷問題。65在哥本哈根氣候會議上，中美互相指責對方是破壞會議的 始作俑者，在許多關鍵問題上雙方並未達到共識，也阻礙了會議的進程。
目前中國和美國都努力的要重新定義它們之間的關係，在氣候問題上他們的 談判策略反映出他們在國家經濟實力、能源使用與安全以及未來在國際政治和經 濟的領導能力的國家戰略和競爭。66這樣的雙邊緊張情勢在舉辦氣候大會前尌已 經出現，在歐巴馬訪問中國之後中國政府即宣布其汙染降低目標，並承諾將會推 動國內立法，然而美國官方指出中國所訂定的目標太低，並且質疑中國報告的可 性度，要求中國應該接受國際監督，中國則回應不會犧牲主權接受外來查核。67
目前中國和美國都努力的要重新定義它們之間的關係，在氣候問題上他們的 談判策略反映出他們在國家經濟實力、能源使用與安全以及未來在國際政治和經 濟的領導能力的國家戰略和競爭。66這樣的雙邊緊張情勢在舉辦氣候大會前尌已 經出現，在歐巴馬訪問中國之後中國政府即宣布其汙染降低目標，並承諾將會推 動國內立法，然而美國官方指出中國所訂定的目標太低，並且質疑中國報告的可 性度，要求中國應該接受國際監督，中國則回應不會犧牲主權接受外來查核。67