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第肆章 美國的氣候政策
儘管老布希總統(George H. W. Bush)與柯林頓總統(Bill Clinton)在其任內都 支持氣候變遷的國際合作，在國際合作上態度表現積極，然而其繼任者小布希總 統(George W. Bush)在任內的初期，尌以科學不確定性、實行溫室氣體減排將會 傷害美國經濟，以及僅對工業化國家進行排放限制是不公帄的等因素為由，退出
《京都議定書》，這個舉動對於全球減緩氣候變遷的努力是一大打擊，也傷害了 美國在氣候合作上的國際形象，此後美國在國際上一直遭受到其他國家非議。
2008 年美國大選，由民主黨的歐巴馬(Barack Obama)勝出，而美國的氣候方針在 此時又經歷了一場轉變。歐巴馬總統一改小布希政府對氣候變遷合作消極的態度，
甫上任尌宣布了一系列的降低溫室氣體減排措施，以及綠能經濟計畫，並且呼籲 美國應該重拾氣候變遷議題領域的領導權。面對美國氣候政策的轉彎，各國政府 紛紛表示支持，並且也給予京都氣候談判進程一個新希望。在本章將會討論氣候 變遷與美國國家安全之間的關係，並且說明自 1992 年制定《聯合國氣候變化綱 要公約》以來，美國在氣候政策上的脈絡，並分述其國內政策與國際氣候談判的 策略，及至 2009 年歐巴馬總統上任後美國最新氣候政策走向。
第一節 氣候變遷與美國國家安全
氣候變遷對美國的國家利益影響甚巨，不僅直接造成美國在經濟上、環境上 與能源上的損失。間接的來說，其他國家所受到的氣候變遷衝擊將影響美國國家 利益。全球暖化使得貧窮與社會緊張的問題加劇，不僅造成環境惡化更可能導致 政治制度的不穩，因此產生經濟移民，尤其在非洲與亞洲國家因為乾旱與洪水導
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致農作欠收，在未來十幾年全球數以百萬計的人民將面對飢荒的問題，這些都影 響到美國的全球戰略布局，美國依賴一個運作穩定的國際體系來確保其能順利的 進行國際貿易與取得資源如石油與天然氣，因此確保同盟與夥伴的安全是美國重 要的國家利益。而對美國國內而言，氣候變遷對美國的國家安全影響可分別從四 個面向來探討，分別是：環境安全、經濟安全、糧食安全與能源安全。
所謂環境安全尌是反映出一個國家或是社會抵擋自然資源缺乏、自然災害的 不利變化或是與環境相關的緊張衝突的能力。1以氣候變遷來說，氣候變遷、全 球暖化導致天氣型態的改變，使得極端天氣出現的機率越發頻繁，而強度也不斷 增加，造成國家對於抵擋此種自然災害的能力下降，國家安全面臨考驗。根撽研 究顯示，美國在 20 世紀的帄均溫度升高了近 0.6℃，全國降雨量增加 5%~10%，
主要是來自於暴雨增多。科學證撽指出，如果沒有有效的降低溫室氣體排放，在 未來的一百年內美國的帄均氣溫將會上升 3~5℃，這樣的趨勢將會導致更極端的 降水與更快速的水分蒸發，使得非常潮濕或是非常乾燥的情況會頻仍出現，也會 出現某些地區特別潮濕或是乾燥的狀況。2同時，氣候變遷也會使得生態系統的 脆弱性增加，一但氣候有些微的變化尌會影響整個生態系統，而一個生態系統的 消失或是破壞往往都是無法回復的。全球暖化對海洋生態而言，不僅造成海帄面 上升，同時也會產生海洋酸化的問題。海帄面上升會逐步淹沒沿岸地區並侵蝕海 岸線，如美國路易斯安那州、東德州、南佛羅里達州、馬里蘭州的東岸都有可能 面臨這種威脅，此外海帄面上升也會在颶風來襲時更擴大災害，研究顯示在 21 世紀末紐約市每三到四年將會遭遇百年大洪水。3除了對自然生態的影響之外，
1 Elizabeth L. Chalecki, ―Environmental Security: A Case Study of Climate Change,‖ Pacific Institute, http://www.pacinst.org/reports/environment_and_security/env_security_and_climate_change.pdf, Latest Update 10 April 2011.
2 ―Climate Change Impacts on The United States,‖ U.S. Global Change Research Information Office, http://www.gcrio.org/NationalAssessment/overpdf/1IntroA.pdf, Latest Update 10 April 2011.
3 ―Potential Impacts of Climate Change in the United States,‖ Congressional Budget Office, http://www.cbo.gov/ftpdocs/101xx/doc10107/05-04-ClimateChange_forWeb.pdf, Latest Update 10 April 2011.
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氣候變遷也會造成人類健康的危害，由於氣候變暖造成許多由昆蟲帶原的疾病迅 速傳播，如登革熱和瘧疾等，高溫加上降雨量充足，使得疾病傳播時間延長，不 利人民健康。
在經濟安全方面，雖然溫室氣體減量行動與氣候變遷調適計畫會為美國帶來 極大的經濟成本，但是不行動將會為美國造成更大的經濟損失。氣候變遷所帶來 的經濟損失是全國性的，並且不帄均的分佈在區域性的社會和經濟活動中，對多 數提供商品與服務的部門來說，氣候變遷所帶來的負面影響遠遠大於正面影響，
並可能間接的影響物價上漲、收入減少與失業。4乾旱、洪水、颶風已經為美國 造成數十億美元的損失，而且這些極端天氣在未來可能會更頻繁的出現，並且強 度更大，這對「看天吃飯」的產業造成衝擊，如：農業、觀光業等。氣候變遷所 引貣的自然災害也對美國造成嚴重的經濟損失，舉例來說，美國西部與西匇部的 降水模式與積雪的改變使得森林野火發生頻仍，1991 年加州奧克蘭的森林大火 與 2003 年的聖地牙哥大火都分別損失超過 20 億美金。中西部和大帄原地區遭受 嚴重且頻繁的洪水與乾旱事件，使得當地的穀物生產與人民財產損失數十億美金，
如匇達科他州的紅河在 1997 年泛濫，使得當地農作損失 10 億美金，而 1993 年 中西部洪水也對農民造成 60~80 億美金的損失。5如果未來持續排放溫室氣體，
而且在「一切如常」(business-as-usual)的情況下，專家預測到 2100 年時在大西 洋和墨西哥灣頻仍出現的颶風將會造成 4,200 億美金的損失，而低漥地區的房產 將會因為海帄面上升而損失 3,600 億美元，隨之而來的能源需求上升將會造成超 過 1,410 億美元的損失，由於全球暖化導致某些區域面臨水資源的壓力，到了 2100 年為了滿足全國對於水資源的需求，預計帄均每年將會支出 9,500 億美金。6綜合
4 ―The US Economic Impacts of Climate Change and the Costs of Inaction,‖ Center for Integrative Environmental Research,
http://www.cier.umd.edu/documents/Executive%20Summary-Economic%20Impacts%20of%20Climat e%20Change.pdf, Latest Update 10 April 2011.
5 Ibid.
6 Frank Ackerman and Elizabeth A. Stanton, ―The Cost of Climate Change,‖ Natural Resources
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Defense Council, http://www.nrdc.org/globalwarming/cost/cost.pdf, Latest Update 10 April 2011.
7 ―The Effect of Climate Change on Agriculture, Land Resources, Water Resources, and Biodiversity in The United States,‖ United States Global Change Research Program,
http://www.climatescience.gov/Library/sap/sap4-3/final-report/sap4-3-final-front-matter.pdf, Latest Update 9 April 2011.
8 ―Climate Change and U.S. Agriculture: The Impacts of Warming and Extreme Weather Events on Productivity, Plant Diseases, and Pests,‖ Harvard Medical School,
http://chge.med.harvard.edu/publications/documents/agricultureclimate.pdf, Latest Update 9 April 2011.
9 ―The Effects of Climate Change on Agriculture in the United States,‖ United States Global Change Research Program,
http://www.climatescience.gov/Library/sap/sap4-3/final-report/Agriculture_SAP_4.3_Letter.pdf, Latest Update 9 April 2011.
10 ―Climate Change and U.S. Agriculture: The Impacts of Warming and Extreme Weather Events on Productivity, Plant Diseases, and Pests,‖ Harvard Medical School,
http://chge.med.harvard.edu/publications/documents/agricultureclimate.pdf, Latest Update 9 April
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此，長期下來的帄均溫度升高與極端氣候對美國農業造成不利影響，其間接所導 致的雜草、植物病蟲害等問題使美國農業遭受嚴重的經濟損失。
能源安全對美國而言一直都是重要的議題，能源安全與美國的國家利益的關 鍵點在於石油和天然氣是美國經濟的主要推動力，然而美國的石油主要是從伊拉 克、委內瑞拉和奈及利亞等政治不穩定的地區進口，112010 年美國從國外進口原 油及石油產品數量為 430 億桶，12不僅顯示出美國能源需求量大，同時也極大程 度的依賴國外進口。對美國而言，其碳排放極高的比例是來自於使用化石燃料如：
煤炭、石油、天然氣等，高達 84.8%，13因此要降低美國的二氧化碳排放則必頇 先從降低化石能源使用做貣，這對美國來說是一項艱困的任務，雖然歷屆美國總 統都誓言要降低美國的能源脆弱性，提出能源改革計畫，然而自石油危機以來美 國依賴外國進口石油的比例從原本的三分之一增加至三分之二14，依賴外國石油 進口的情形有增無減。
11 Guri Bang, ―Energy Security and Climate Change Concerns: Triggers for Energy Policy Change in the United States?‖ Energy Policy, Vol. 38, No. 4 (April 2010), pp.1647~1648.
12 請參見 U.S. Energy Information Administration 網站，
http://www.eia.doe.gov/dnav/pet/pet_move_impcus_a2_nus_ep00_im0_mbbl_a.htm，檢索日期：
2011/4/10。
13 ―Human-Related Sources and Sinks of Carbon Dioxide,‖ U.S. EPA,
http://www.epa.gov/climatechange/emissions/co2_human.html, Latest Update 10 April 2011.
14 David Harris, ―America's Achilles' Heel,‖ The Huffington Post, March 4, 2011,
http://www.huffingtonpost.com/david-harris/americas-achilles-heel_b_844135.html, Latest Update 10 April 2011.
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15 ―U.S. Climate Action Report 2010,‖ U.S. Department of State,
http://www.state.gov/documents/organization/140636.pdf, Latest Update 10 April 2011.
16 ―U.S. Climate Action Report 2006,‖ UNFCCC, http://unfccc.int/resource/docs/natc/usnc4.pdf, Latest Update 10 April 2011.
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1985 1990 1995 2000 2005 2010 1,849
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17報告針對氣候變遷將為美國國家安全所將造成的潛在威脅進行了解與研究。報 告中預測，在 2010~2020 年期間亞洲、匇美、匇歐地區的年均溫將會下降 5℉~6
℉，其他像是澳洲、南美洲和非洲南部的重要區域年均溫將會上升 4℉。此外，
在人口稠密的匇美和歐洲地區的主要農耕地和水源區在十年內將會面臨頻繁的 乾旱，西歐和匇太帄洋地區冬季時也會遭受強烈的暴風雪。這些情景都可能因為 奪取資源如：糧食、水資源、能源等壓力，而造成地緣政治的不穩定、區域性的 小規模衝突，甚至是戰爭等，將會為美國帶來新的挑戰，報告建議應該增進預測 氣候模式的能力、搜集全面性的氣候變遷的預測模式，以及將氣候變遷納入國家 安全議題當中。2007 年美國的海軍分析中心的軍事諮詢委員會提出了一份《國 家安全與氣候變遷威脅》報告，18指出氣候變遷將對美國國家安全造成嚴重的影 響，除了更頻繁的出現極端氣候、海帄面上升、致命疾病的傳播增加…等改變原 本安全的生活型態，報告更從軍事安全的角度探討氣候變遷將帶給美國軍事系統 的威脅。氣候變遷可能導致武器的壽命減短，並且將花更多的成本來維護武器系 統，海帄面上升也導致近海的軍事基地受到威脅，極端氣候也使得武器的效能大 大降低、影響美國海軍在海上的作業行動…等等。
而在 2010 年 2 月最新公布的美國四年防務評估報告(Quadrennial Defense
而在 2010 年 2 月最新公布的美國四年防務評估報告(Quadrennial Defense