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衝突，但它所引發的威脅成為衝突和不穩定的催化劑；在戰術層面，美國國防部 必頇適應氣候變遷在其軍事設備上所造成的影響，特別是在沿岸的軍事設施。在 2008 年國家情報委員會(National Intelligence Council)尌認為在美國超過 30 個沿 海的軍事設施面臨了海帄面升高的威脅，此外美軍的作戰環境在氣候變遷的威脅 下也要作更審慎的評估。同年五月，美國白宮發佈了歐巴馬政府首份的《國家安 全戰略》(National Security Strategy)報告書，20其被視為外界觀察美國戰略最新動 向的指標。在這份報告中，「安全」被賦予一個廣泛的涵義，除了傳統的軍事安 全、領土安全等國防議題之外，還將氣候變遷等環境議題納入國家安全的範圍。
同時也強調，美國會持續不斷的對抗氣候變遷，並且將與中國、印度、俄羅斯等 國家在這些全球議題上深化合作。
第二節 美國氣候政策之演變
從這些研究報告與官方文件可以看出，美國深切的了解到氣候變遷對全世界 以及本國的資源、產業、軍事、人民生活所造成的重大威脅，並且將氣候變遷議 題提高至國家安全層級，同時也決心要與世界其他國家共同合作來對抗氣候變遷 的影響。然而，美國在國際上的行動一直還是處在被動且不足夠的狀態，主要原 因是美國遲遲不肯加入《京都議定書》，使得美國成為目前世界上唯一沒有加入
《京都議定書》的已開發國家，同時也是全球溫室氣體排放量大國。因此，即使 美國已經認知到氣候變遷是一個具有急迫性的全球安全問題，然而它在國際上的 行動卻是落後於其他已開發國家，尤其相較於歐洲聯盟，美國的氣候政策不僅在 國際上無法擔當領導者，甚至是氣候建制的拖後腿者。究其原因，美國在氣候變
20 ―National Security Strategy,‖ the White House,
http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf, Latest Update 8 April 2011.
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遷上的不積極作為與國內因素有著密切相關，如美國政治制度、政黨的價值觀念，
以及利益團體的勢力。
一、 美國的氣候外交
美國在 1992 年老布希政府時尌批准了《聯合國氣候變化綱要公約》，當時的 美國國會認為《公約》的減量目標並不具有法律約束力，只要美國推行沒有罰責 的自願減量方案，美國尌可以在不影響經濟的情況下達成減量目標。21因此在老 布希時代，氣候變遷議題逐漸進入美國內政與外交領域之中，在柯林頓執政時期 氣候變遷議題持續深化，然而到了小布希政府時期，美國的氣候政策卻反而倒 車。
美國作為全球溫室氣體排放大國，在人均排放量上也是遠遠超越其他國家，
雖然美國人口約占全球二十五分之一，然而其溫室氣體排放卻占了全球排放的五 分之一，因此，美國在治理氣候變遷議題上具有舉足輕重的角色，國際氣候治理 必頇在有美國的加入之下才能確實的執行減排行動，外界認為，美國擁有卓越的 科技優勢將有助於研發降低溫室氣體排放的新技術，並且如果美國首先採取行動 解決氣候問題，將為其他國家樹立典範，進而追隨美國的腳步。然而在 2001 年 小布希政府宣布美國退出《京都議定書》後，無疑為京都進程的未來投下一顆震 撼彈。直到目前為止，美國都尚未顯示出要重回《京都議定書》的意圖，反而是 企圖另闢蹊徑制訂《京都議定書》的替代方案，在缺乏美國領導之下，歐盟在氣 候建制上的獨立支撐將顯得倍感艱辛，因此，我們有必要了解美國退出《京都議 定書》的因素。
柯林頓政府在氣候政策上採取了許多積極的行動，1993 年美國副總統高爾
21 郭博堯，「美國溫室氣體管制政策走向」，國家政策研究基金會，
http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/SD/094/SD-R-094-005.htm，檢索日期：2011/3/31。
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(Al Gore)尌對聯合國永續發展委員會(United Nation Commission on Sustainable Development, UNCSD)表示，美國人口數占不到世界人口的四分之一，22卻消費 了全球將近三分之一的原料與生產了近三分之一的廢棄物，因此美國對地球造成 了不對稱的傷害，對此美國應該負貣責任。高爾同時表示，柯林頓總統認識到降 低溫室氣體排放的必要，承諾美國政府將降低溫室氣體的排放，在 2000 年時回 復到 1990 年的排放水準，並且同意承擔更大的責任。231996 年第二屆聯合國氣 候大會上，美國國務次卿 Tim Wirth 尌建議氣候談判應該設立一個實際的、可測 量的中程減排目標，使得美國成為主要的《公約》締約國中首先呼籲制定具約束 力減排目標的國家。24同時 Wirth 也表示美國接受 IPCC 第一次評估報告，認同 IPCC 對於溫室氣體的觀點，二氧化碳確實使地球暖化。25可以見得，柯林頓政 府對於氣候變遷現象的存在與否是抱持著肯定的態度，同時也承認美國應該為此 負貣較多的責任。
自柯林頓入主白宮以來，在氣候問題上一直扮演著領導的角色，帶領美國積 極的因應氣候變遷問題，而美國國會也未對此多加干預。然而在柯林頓的第二任 期當中，國會與行政部門針對氣候變遷問題的看法越趨分歧，於是尌在京都氣候 大會舉辦的前夕，美國參議院通過了 98 號決議，也稱之為 Byrd-Hagel 決議，聲 明美國將不會通過任何賦予工業化國家降低溫室氣體排放責任，卻未對發展中國 家作任何限制的條約，如果承擔具約束力的責任將對美國經濟造成嚴重的傷害。
22 根撽美國人口普查局(US Census Bureau)的最新資料顯示，美國人口數目前已超過 3.1 億人口，
約為世界人口數的 1/25，詳情請見美國人口普查局網站
http://www.census.gov/main/www/popclock.html，檢索日期：2011/7/29。
23 Paul G. Harris, ―Beyond Bush: Environmental Politics and Prospects for US Climate Policy,‖
Energy Policy, Vol. 37, No. 3 (March 2009), pp. 968~969.
24 Elizabeth R. DeSombre, ―The United States and Global Environmental Politics: Domestic Sources of U.S. Unilateralism,‖ in Regina S. Axelrod, Stacy D. VanDeveer and David Leonard Downie eds., The Global Environment: Institutions, Law, And Policy, (Washington: Congressional Quarterly Press, 2011), pp. 196~197.
25 Paul G. Harris, op. cit., pp. 968~969.
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26這項決議以 95:0 的票數一致通過，議案的提倡者 Robert C. Byrd 表示，他不認 為參議院應該支持一項只要求附件一國家承受經濟損失來減少溫室氣體排放的 條約，但開發中國家卻可以任意的將溫室氣體排放到大氣之中，而且這麼做將會 削弱美國的產業。另一位倡議者 Chuck Hagel 也表示，在未來的二十五年開發中 國家將成為最大的排放國，若不將它們納入減排規範內，將是非常不智的行為。
27因此美國國會認為這樣的作法無疑會削弱美國的競爭性，導致柯林頓政府無力 推動《京都議動書》的批准。
1997 年 10 月，柯林頓總統在白宮的氣候會議期間針對美國的氣候政策發表 了四點原則：第一，氣候變遷的科學確實是可靠的，氣候變遷的潛在威脅是真實 的；第二，各國應該承擔具約束力的減排義務，並表示如果期望他國家對氣候問 題採取行動，美國也必頇在氣候議題展現領導的姿態；第三，美國將藉由彈性的 市場導向機制和科技來實現美國的減排責任；最後，柯林頓表示開發中國家必頇 加入已開發國家的行列，在不傷害經濟發展的情況下承擔「有意義且公正」的責 任 ， 這 對 所 有 國 家 來 說 都 是 公 帄 的 ， 這 第 四 點 原 則 正 是 柯 林 頓 政 府 對 於 Byrd-Hagel 決議的回應。28柯林頓政府也詴圖讓其他國家了解，參議院所作出的 98 號決議將會嚴重影響到《京都議定書》的簽定，希望在這樣的情形下能夠促 使其他主要的開發中國家如：中國、南韓承擔量化減排義務，然而卻都沒有得到 開發中國家的回應。因此，即使柯林頓政府最終在 1998 年 11 月 12 日簽署《京 都議定書》，在面臨沒有參議院超過三分之二支持的情況之下，《京都議定書》勢 必無法通過，因此柯林頓政府決定不將《京都議定書》提交國會。
美國憲法明文規定三權分立的原則，行政、立法、司法在憲法上各有其權限
26 S. Res. 98 請參見http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c105:S.RES.98:，檢索日期：2011/4/7。
27 Helen Dewar, ―Senate Advises Against Emissions Treaty That Lets Developing Nations Pollute,‖
The Washington Post, July 26, 1997, p. A11.
28 Paul G. Harris, op. cit., pp. 968~969.
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和獨立地位，因此美國憲法所強調的是分權與制衡的精神，行政權與立法權的立 場是對立的，而美國行政部門與外國所締結的條約需要參議院三分之二多數批准 之後始能生效，因此即使柯林頓政府簽署了《京都議定書》，總統也沒有權力批 准通過。29雖然在柯林頓的第二任期是共和黨掌握了國會的大多數，然而卻是兩 黨一致拒絕《京都議定書》，這主要是基於美國政黨對議員的約束力低，國會議 員最重要的是為自己選區的選民以及經濟利益負責，許多民主黨議員在衡量氣候 條約對自己選區所造成的利益衝擊之後，也反對批准《京都議定書》。尤其遊說 團體「全球氣候聯盟」(Global Climate Coalition)不斷的呼籲美國政府不要急著加 入不明智且不明確的氣候條約，否則將有損於美國利益。「全球氣候聯盟」是由 世界最大的能源與石化公司－埃克森美孚石油公司(ExxonMobil)與美國石油學 會(American Petroleum Institute)所組成，其主要的成員是來自於石油、天然氣、
煤礦、汽車等產業。他們的論點不僅受到共和黨人的支持，同時也獲得一些民主 黨議員的迴響，30如：開發石油的路易斯安納州、主要生產煤礦的維卲尼亞州，
以及汽車工業重鎮的密西根州等議員，都擔心氣候協定將會衝擊選區的勞工尌業 機會。因此，柯林頓政府批准《京都議定書》的主張將無法獲得國會的支持。
2000 年美國總統大選，最後由共和黨參選人小布希(George W. Bush)勝出，
儘管小布希在競選時期承諾要對抗氣候變遷，宣布將限制二氧化碳的排放數量，
但他入主白宮之後立刻改弦易轍，認為批准《京都議定書》將會對美國經濟產生
但他入主白宮之後立刻改弦易轍，認為批准《京都議定書》將會對美國經濟產生