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第二節 大國於南海的地緣政治與影響因素
基於戰略地位和經濟資源兩大利益而生的主權爭議、航行權益以及軍事活 動，顯示南海已是國際地緣政治的兵家必爭之地。儘管如此，但自二戰後結束 後至20 世紀末，亞太各國並未於南海爆發大規模的軍事衝突，一來是多數國家 於2000 年以前大都將戰略重點置於國內經濟發展與區域經貿合作，較少於南海 爭議島礁進行嚴肅的外交談判或重大軍事舉措；20 二來則是自二戰後，美國一 直是東亞—西太平洋地區最主要的非亞洲勢力。冷戰期間，美國與蘇聯爭奪西 太平洋的戰略控制權，而南海自然也是重要的據點。因此，美國於南海海域原 本就有軍事部署和外交盟友；冷戰後，由於國際政治形勢整體趨於緩和，美國 對於南海政策也有所調整，在南海周邊尚未出現能影響其安全利益的政權勢力 之前，採取中立、不選邊站的立場，以強權姿態維持東亞的權力平衡與繁榮穩 定，也進而維護美國的亞太地緣戰略利益。
然而，進入21 世紀後情勢大幅改變。隨中共國力快速成長、亞太地緣影響 力倍增，對於美國的傳統主導性地位形成挑戰。2012 年，中共第五代領導人習 近平執政後，以大國外交的周邊戰略方針不斷加強與南海各國的密切關係，並 採取更加強勢的軍事作為維護南海海域之地緣利益。因此，近十年來，美國重 新佈局亞太戰略，並積極關注南海的地緣政治與軍事動態。對美國而言，南海 除涉及亞太權力結構的轉變、中共解放軍軍力的擴張，也在很大程度上影響其 航行自由權利和外交盟友的選擇。所以，中美是當前南海權力結構中最主要的 兩股勢力。比爾．海頓（Bill Hayton）提及，南海有可能是 21 世紀最危險的火 藥庫、中美交鋒的第一條戰線。21 故本節的篇幅即以美國為主要目標，提出冷
20 宋學文，「二十一世紀是海洋世紀」，譚天譯，詹姆斯．史塔萊迪（Admiral James Stavridis）著，
海權爭霸：世界7 大海洋的歷史與地緣政治，全球列強戰略布局與角力（臺北：聯經出版公司，
2018 年），頁 15。
21 詳情參閱 Bill Hayton, The South China Sea: The Struggle for Power in Asia (New Haven and London:
Yale University Press, 2014), pp. 180-208.
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戰後美國於南海的戰略佈局與考量，以及其地緣策略和實際作為。此外，以美 國為主導者，作為其外交盟友的其他亞太大國又如何參與南海的地緣政治，除 以此分析大國於南海的地緣戰略與影響因素，更以實際軍事和外交發展情況來 呼應先前一再強調南海的地緣重要性。
一、美國
（一）亞太傳統主導地位
冷戰期間，隨蘇聯不斷擴張戰略邊界、增強地緣影響作用，甚至一度欲稱 霸亞洲而成為首個將影響力與國家利益自歐亞大陸擴展到太平洋的強權。因 此，在國際環境充斥兩極對抗的情勢下，美國為了遏制蘇聯進一步擴張，選擇 在西太平洋建立一個海上防衛的圓弧，北起日本，中經琉球島鏈，直抵菲律 賓。如國際政治學者范亞倫（Aaron L. Friedberg）指出，美國的戰略必須要能 避免其亞太盟友日本的經濟被敵對陣營染指，同時又要能打造一連串堅固的據 點，讓美國可以用合理的代價與成本發展其西太平洋的海、空軍戰力，以與蘇 聯對抗。22
所以，於冷戰時期，美國即以經濟與軍事外交工具鞏固勢力範圍，以使亞 太地區的發展符合美國之利益方向。然而，在蘇聯解體後，美國成為世界上唯 一的強權國家，不僅持續領導亞太地區，更採取行動來維持該地區的有利均 勢。美國的步驟基本上分為三類，首先，維持或增強在西太平洋的軍事能力；
其次，強力支持既有的同盟關係，或與其他大國建立新的、較非正式的戰略夥 伴關係；最後，也藉由壓縮中共取得先進科技的空間以延宕其高端軍事能力的 成長，防止中共形成美國軍事戰略之威脅。23
因此，冷戰後美國靠厚植於西太平洋的軍事戰力、強化外交同盟與準同盟
22 溫洽溢譯，范亞倫（Aaron L. Friedberg）著，美國回得了亞洲嗎？（臺北：遠流出版，2014 年）， 頁65。
23 同上註，頁 101。
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年5 月 21 日，http://blog.dwnews.com/post-1123739.html，查閱時間：2020/05/27。另外，也有學 者指出，雖然有些政府分析師和學者認為美國的主導性地位已經下降，但長期保持有能力成為唯 一超級大國的國家還是美國。參閱Stephen G. Brooks and William C. Wohlforth,“The Rise and Fall of the Great Powers in the Twenty-first Century,”International Security, Vol. 40, No. 3 (Winter 2015-16), pp. 7-53.25 邵杜罔譯，約瑟夫．奈伊（Joseph S. Nye）著，美國世紀結束了嗎？（北京：北京聯合出版公 司，2016 年），頁 98。
26 Francis Fukuyama,“American power is waning because Washington won’t stop quarreling,”The New Republic, March 10, 2014, https://newrepublic.com/article/116953/american-power-decline-due-partisanship-washington.
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伊（Joseph S. Nye）則提出，權力是通過影響他人而得到想要結果的能力，即 使美國沒有衰落，美國世紀也可能僅僅因為其他國家的崛起而終結，而目前唯 長蓋茨（Robert Gates）在新加坡舉行一年一度香格里拉對話（The Shangri-La Dialogue）中公開表示，美國還是「亞洲的常駐大國」（a resident power in Asia），做為美國首位提及南海以及航行自由之重要性的資深官員。30 2009 年，時任美國總統歐巴馬（Barack Obama）上任後即提出「重返亞洲」（Pivot27 Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy (Princeton: Princeton University Press, 1984), pp. 7-11.
28 關於中美權力關係相對變化的進一步討論，可參閱 Sheena Chestnut and Alastair Iain Johnston,
“Is China Rising?” in Eva Paus, Penelope B. Prime and Jon Western eds., Global Giant: Is China Changing the Rules of the Game? (New York: Palgrave Macmillan, 2009), pp. 237-248; Michael Beckley,
“China’s Century? Why America’s Edge Will Endure,”International Security, Vol. 36, No. 3 (Winter 2011-12), pp. 41-78.
29 中方學界普遍對中共的發展速度抱持較為樂觀的態度。參閱李忠誠，「中國崛起的國際政治環
30 Bill Hayton, The South China Sea: The Struggle for Power in Asia (New Haven and London: Yale University Press, 2014), p. 189.
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to Asia）戰略，將外交重心重新移回亞洲，除將加強與中共周邊國家進行交 往，更積極參與東協會議及與東協國家建立夥伴關係。該年7 月，時任美國國 務卿希拉蕊．柯林頓（Hillary Clinton）開始走訪東協各國並簽署《東南亞友好 合作條約》（Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia，簡稱 TAC），宣 示美國對東南亞區域的政治及安全承諾，也因此更加介入南海海域周邊的地緣 政治與外交事務。31 隔年，希拉蕊也在東協區域論壇（ASEAN Regional Forum）的年會上表示：
美國支持所有主張國不用恫嚇、透過合作的外交程序解決所有的領土 紛爭。我們反對任何主張國使用或威脅使用武力。美國對於南海陸地 地貌所起的相互競爭的領土爭議不選邊站。我們相信主張國應依據
《聯合國海洋法公約》追求其領土主張和對海洋空間的附帶權利。根 據習慣國際法，對南海海洋空間的合法主張應僅源自對陸地特徵的合 法主張。32
此番宣示，代表美國將以國家戰略高度介入中共及其周邊國力較弱的鄰國 之間於南海一系列具有戰略意義的重要島嶼之間的糾紛。33 爾後，於歐巴馬總 統第二任期開始之際，美國又發佈「亞太再平衡」戰略（Asia-Pacific
Rebalancing Strategy），以將其國家戰略更向亞太地區傾斜，目標在於建立一個 富有活力和更持久的跨太平洋體系，塑造更趨成熟的安全和經濟架構。34 在美 國最高領導層的種種宣示與國家戰略佈局之下，根據亞太地區經濟快速發展、
31 Dean Yates, and Arshad Mohammed,“U.S. signs ASEAN treaty, boosts engagement,”Reuters, July 22, 2009, https://www.reuters.com/article/us-asean-usa/u-s-signs-asean-treaty-boosts-engagement-idUSTRE56L11920090722.
32“Remarks by Secretary Clinton: July 2010,”U.S. Department of State, July 23, 2010, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm.
33 Mark Landler,“Offering to Aid Talks, U.S. Challenges China on Disputed Islands,”The New York Times, July 23, 2010, https://www.nytimes.com/2010/07/24/world/asia/24diplo.html.
34 Hillary Clinton, “ America’s Pacific Century, ” Foreign Policy, October 11, 2011, https://foreignpolicy.com/2011/10/11/americas-pacific-century/.
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大國勢力崛起和東亞合作逐漸熱絡等形勢，35 美國對於南海的地緣思考也遵循 其國家安全戰略框架，首要確保於南海的航行自由和開放的商業活動，並強調 以和平方式解決南海的領土爭端。
有上述戰略目標，在領導層的全面更替後，國家戰略佈局亦有所轉變。
2016 年，川普（Donald J. Trump）總統上任之後，提出「自由開放的印太戰 略」（A Free and Open Indo-Pacific Strategy，簡稱 FOIPS），強調將促進印太地區 國家的政治自由，以及在航運、基礎設施、投資和貿易領域上的開放，以取代 原本的「再平衡」。36 2018 年 5 月，美軍作戰行動範圍最大的「太平洋司令 部」（United States Pacific Command）更名為「印太司令部」（United States Indo-Pacific Command）；12 月，美國政府和國會正式通過《2018 年亞洲再保證倡議 法》（Asia Reassurance Initiative Act of 2018），37 作為概括該地區長期戰略的法 律基礎。川普的亞洲新戰略，被視為更重視南海海域與印度洋的策略選擇。在
「印太戰略」之下，美國再度強化與亞太盟友之間的安全承諾與合作關係。儘 管中共對此戰略佈局反達強烈不滿，美國仍持續於「印太戰略」之框架下巡航 南海島礁，並反擊中共於南海島嶼軍事化的種種作為。由此，以下將接續說 明，美國於近年來在南海軍事活動的情況與戰略意義。
2.
軍事策略與行動美國最高領導層的國家戰略佈局使其擴大在亞洲的軍事存在，因此，軍事 活動也是美國南海地緣戰略中很重要的組成部份。2010 年以來，中共的崛起使 南海情勢有所變化，其更有權力基礎從事填海造陸、興建港口、機場等島嶼軍 事化之行動。2012 年 1 月，美國國防部發布「維持美國全球領導地位：21 世紀
35 吳心伯，「美國的亞太戰略」，周方銀主編，大國的亞太戰略（北京：社會科學文獻出版社，2103 年），頁22。
36 Ankit Panda,“Trump’s Free and Open Indo-Pacific Strategy Needs Clarity,”The Diplomat, April 04, 2018, https://thediplomat.com/2018/04/trumps-free-and-open-indo-pacific-strategy-needs-clarity/.
37 詳細內容參閱“S.2736 - Asia Reassurance Initiative Act of 2018,”Congress Gov., April 24, 2018, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2736.
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國防重點」的戰略指南，其中強調：美國軍力投射的優先考量在於因應各種反 介入與區域拒止的各項挑戰，尤其在於那些會阻礙美國自由進出的地區。38 2015 年 8 月，美國國防部再度公布「亞太海洋安全戰略」（Asia-Pacific
Maritime Security Strategy），該戰略強調維護亞太區域的經濟與安全，並認為一
Maritime Security Strategy），該戰略強調維護亞太區域的經濟與安全，並認為一