第四章 考績制度與考績委員會
第二節 考績制度與民主行政的關係
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上去之後，上級機關會把彙整之後多出來的名額，再往下放……因為 我們可能會有一個，最多兩個增列甲等，那我們要決定說假設有七個 人打乙等，那這七個人的乙等裡面，如果增列甲等名額下來了，要給 誰？考績會最大的功用目前在這邊。（A05）
除此之外，考績委員會進行初核程序時，亦會預留若干甲等名額予首長彈性 運用，其數額從百分之零點五到百分之二十五不等，此時考績委員會即無置喙空 間，首長得單獨決定對若干在初核程序考乙者調升為甲等。
在獎懲案方面，由單位自行提出敘獎或懲處的人員及項目，送考績委員會審 查。單位主管應列席陳述獎懲理由並備詢，委員得斟酌獎懲員額或程度，予以修 正或照案通過，再送機關首長確認。首長若有意見，得退回考績委員會重新審查。
在內部升遷案，當特定職位出缺時，由各單位提報升遷候選人，送考績委員 會審查。單位主管通常會列席陳述提報特定人選的理由，並備委員詢問。而後由 所有委員投票或評分，選出前三名，送首長圈選。從組織外部甄補人員時亦同，
用人單位及考績委員會均有權審查求職者之書面資料或召來面試，並經全體委員 投票或評分，選出前三名供首長圈選。
模範公務人員的選拔，亦是由各單位提出人選，主管列席考績委員會陳述理 由，再經全體委員投票選出，最後送首長確認。
綜上所述，機關有關重大人事決策，考績委員會保有一定程度的介入空間，
包括考績、獎懲、升遷、甄補等事項，均被賦予參與及審議權。然從其運作流程 觀之，人事案的發動權在於各單位主管，考績委員會僅是事後審查或追認的角色，
如果制度未規範明確，或合議制組織定位不明，程序末端的制衡機制很難回頭影 響前端的權力運作。
第二節 考績制度與民主行政的關係
考績制度與專業能力之間的關係，目前並無明顯的實證研究驗證之，本文乃 採初探性的深度訪談方式，探詢行政人員在面對長官命令時，通常如何回應，又 考績制度是否會影響其回應命令的方式。本節首先嘗試從理論立下論述的基礎，
再結合經驗資料，探討權力集中化的考績制度是否將扼殺文官的專業能力。
壹、文官對命令的回應方式
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官僚長期浸淫在公共政策的「生產線」上，自當汲取相當多的經驗及知識，
理論上有盡最大能力提供政策建言的義務，建言包括正面跟反面，當政策顯然不 當或有政黨偏狹疑慮時，亦有否定的責任。惟這種要求在實務上可能過於樂觀，
例如某項政策顯有重大瑕疵，甚至偏離社會期待已在文官可預見的範圍，但政務 首長若強行推動，通常仍能獲致執行。因此依照文官中立能力的理論實際訪問公 務人員，得到的答案多半是無從動搖首長的意志。例如：
只要不是違法的，十個公務人員有九個半都會去做啦。（A09）
長官如果指派有危險、有違法的任務的時候，當然你可以拒絕……那 拒絕的下場什麼東西，就是年終看著辦啊……所以今天縣長我點名這 個，好你不做，那我找下一個，你不做我再找下一個，不可能每個都 不做，因為每個都要被秋後算帳。（A05）
儘管屬員對長官的命令有疑慮之時，有「公務人員保障法」第十七條可資依 據：
公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務，如認為該命令 違法，應負報告之義務；該管長官如認其命令並未違法，而以書面下 達時，公務人員即應服從；其因此所生之責任，由該長官負之。
前項情形，該管長官非以書面下達命令者，公務人員得請求其以書面 為之，該管長官拒絕時，視為撤回其命令。
然而，此種條文規範，在紀律嚴明的行政組織中，並無實際效用，受訪者 A05 即認為：
這十七條其實是流於形式啦，為什麼，因為喔，他的保障法，很可愛，
你要長官下達，以書面下達，你覺得長官可能嗎？那怎麼可能啊！
加以，保障法僅指陳文官有權質疑上級長官的「違法」命令，並未規範如何 面對「不當」但尚屬合法的政策指示，因此在法制上等於認定文官無權干涉上級 長官在政策上的價值判斷。然而，文官究竟有沒有權力向長官「建言」，甚至是
「諫言」，牽涉到在政策過程中是「程序」參與或「實質」參與，這也深深影響 著中立能力的建構。
中立能力在我國的學術界目前仍未有明顯而清晰的定論，實務界亦長期將政
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治中立與行政中立的概念混用，因而迷失了中立能力的實質內涵，導致文官的中 立能力在行政機關中未受重視。因此，即便 Heclo（1975）主張將中立能力當作 公務人員的績效指標之一，然我國實務界長期忽視中立能力的概念，此種主張甚 難落實。此外，英國的「部長責任」制（ministerial responsibility，亦稱為 Whitehall model）主張文官在政策制定過程中並非單純的承接命令，而是有義務向部長提 出專業建言，但若政策建議不被採納，即應放棄立場，盡力執行上命，並且對外 匿名，而由此產生的榮耀或責難均由首長承擔。在這種制度中，文官最重要的角 色是「站穩立場，向政務首長告知其不切實際的政策構想是無意義的。」（Campbell and Wilson, 1995）。
還有一種情況則是文官從頭到尾不曾表達意見，或是依照政務命令上呈偏狹 的資訊，方便首長遂行所欲的政策方向。組織內部的人事管理，亦有類似的情形，
公共資源通常被集中用於貫徹首長的意志，這種情形在人事單位尤其明顯。人事 單位雖名為「公僕中的公僕」，係以服務公務人員為初衷，但在實務運作上卻很 容易成為首長行使人事權的附庸，用以維繫其獎懲或打考績的意向。
我們就是只能夠找主管跟當事人來談啊，然後談完之後如果主管願意 處理的話，我們就協助他啊，包括主管希望我們頻繁一點去查勤，或 者是作一些懲處，只要主管願意做，主管列出具體的事蹟，他願意作 出這樣的紀錄，然後明明白白交出來，我們就是配合他去做後面的程 序。（A10）
我一直覺得說人事人員的方向都走偏了，因為人事人員要服務的對象 是……服務公務人員，但事實上現行都錯了，我們都服務上面，服務 人事行政局，有困擾，有時候啊，目標錯置，目標走錯方向了，該要 服務的沒服務到，沒有服務的就是這樣，都這樣玩啊。（A05）
尤有甚者，人事單位在考績制度中的主要任務在於維持法定程序，而保訓會 審理考績復審案亦僅及於合法性，不會介入打考績的實質理由，因此救濟成功者 多屬程序瑕疵，當中衍生的責任反而歸咎於人事單位，不易上及考核績效的主管。
另外，即便保訓會發回原機關另為適法之處分，但只要補正程序，同樣得維持原 案。由是觀之，獨攬考核權者，似乎成為制度及程序的保護對象，人事單位反而 變質為代罪羔羊。
所以到最後申訴成功的，申訴有理由的，都是辦理程序違法，反而是 人事人員的錯誤。（C02）
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此外，公務人員就考績提起申訴，人事單位很難秉持中立的角度就雙方陳詞 及客觀事實，協助保訓會釐清案情，反而以首長的立場蒐集有利於機關本身的資 料，弭平救濟成功的可能。
他在確保那個過程，這個申訴案，其實人事人員一定會「撩落去」，就 是大家都有一個共識，我們沒有那個本錢，這個申訴案是成立的。（A10）
我們的立場真的，就是要把考績這件事情很完善的處理好，所以如果 真的遇到這樣的情況，還有我們的答辯是依據直屬主管給我們資訊。
（A10）
所以這個部分一定是我們幫忙 cover 啊……那你就是講，把他的工作 狀況是怎樣，什麼可以紀錄的，你就紀錄出來，我們就根據你這些東 西，我再幫你包裝一下，然後幫你答辯出去。答辯是我們在答辯的，
就變成這樣。（A10）
這個考績可以到保訓會，可是問題來了，我說人事主管，你要告我的 時候，說實在我已經都弄得平平穩穩的了，你告不了我，為什麼？他 都會按照程序來嘛，你照的程序我都有……考乙等的道理在哪裡，我 一五一十的跟你講清楚，人家考你乙等有他一定的步驟，人事主管會 給它合理化啊。（B03）
由於資源及權力過度集中，故部屬若與長官意見不一致，多半僅消極回應，
絕少與長官產生衝突。例如：
就如果是真的我不想做，或是我不認同的話，可能先裝死一陣子，如 果他沒有再提的話，這件事就算了，但是如果他有再提的話，就表示 他很重視這件事，你非做不可啦，除非逃離這個機關，不然你沒有辦 法，就是要做。（A07）
面對主觀上認為不合理的命令，文官通常採取消極回應的方式，鮮少力陳意 見或試圖扭轉長官的認知，因此最終上級的政策指示多半仍能獲致執行。值得質 疑的是，若政策落實後引起人民反感，然文官既然不可能迴避政策形成的過程，
是否無須負起相當程度的責任，甚至可以「躲在玻璃屋中扔石頭」，則有商榷的 餘地。無論如何，文官的消極性有其養成原因，第一種是文官根本不具備所需的 政策知識，對上級任何指示僅能照單全收，以掩飾自己的專業不足。而若本來具
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有充分知識與滿腔熱情，卻在政策形成過程中未受重視甚至壓抑，將逐漸收斂原 本的能力，並磨平人際關係的稜角，日久即積累為犬儒主義。
我覺得大部分的人是覺得，講了沒有用，就是所謂人家說，政治效能
我覺得大部分的人是覺得，講了沒有用，就是所謂人家說，政治效能