第五章 考績制度能不能參與？
第一節 考績制度開放個人參與的實務可行性
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第五章 考績制度能不能參與？
本章從個人層次的直接參與，探討部屬與主管就考績事務的互動及回饋，能 否透過實質參與以有效分化主管單向的考核權力。第一節探究考績制度開放個人 參與的實務可行性，第二節分析組織民主何以窒礙難行，第三節提出具體的實務 政策建議，從民主行政與績效管理理論重新建構參與式考績制度，第四節總結本 章的討論。
第一節 考績制度開放個人參與的實務可行性
本研究依據 Robin 與 Stein（1990）、Pratt（1991）、Roberts（2003）分別提 出的績效管理原則，整理為相對貼近我國行政機關的參與式考績制度，共分為「參 與設定績效目標及評估標準」、「自我評估」、「面談」、「回饋」、「團體績效評估」、
「考績委員會的重新定位」等原則，並以此實際訪問實務界對民主參與的認知及 看法，作為制度改革的參考基礎。
若干中央機關已在既有的考績制度下，試辦績效管理的若干部分，如面談、
回饋及團體績效評估，而團體績效評估更於民國 92 年配合績效獎金制度施行於 全國各機關，以團體績效為分配獎金的依據，但多有窒礙，不久即告終止，少數 機關仍繼續實施團體績效評估。經訪談發現，績效管理的試辦成效多遭現職人員 否定，理由不外乎流於形式、徒增行政成本，因此普遍對參與式考績制度持悲觀 態度。以下仍將沿著上述六項原則分析其在行政實務上的適用性。
壹、參與設定績效目標及評估標準
績效評估係以目標為指引的計畫活動，用以控制員工不致偏離組織目標，員 工若明瞭主管所期待的目標，並對績效標準有所承諾，方有足夠動機追求預先設 定的水準；反過來說，主管在設定員工的績效目標時，若能開放參與，才得以確 保員工認同主管的期待。而績效標準衡量的標的為員工，有關工作表現的資訊大 都集中在受考人本身，故包括指標及其操作性定義的建構，均需獲得員工的資訊 輸入，此亦有賴參與。
訪談結果顯示，大部分機關從未在年初令所有人員設定年度的績效目標，即 便主管亦未對其屬員設想特定的目標，屬員除了例行性的業務外，多承接主管臨
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時交辦事項，因此未有系統性的績效目標，故也無可開放部屬參與。受訪者之中，
僅有兩個機關現正實施類似的活動，其一因屬全國最高人事主管機關，因此需帶 頭辦理績效管理；另一中央部會則以改良的平時考核代替績效目標及評估標準的 設定。後者的實際情形是機關中已開發一套平時考核線上填報系統，每個單位成 員在三季平時考核的開頭，即一月、五月、九月自行上網填報工作執掌、專案計 畫、優劣事蹟等，接著呈送科長、司處長審核。但過程中僅有資料的傳送，主管 與屬員並沒有互動，主管核閱資料後即送人事單位存查，通常不會回饋部屬，而 依據受訪者表示，部屬多半僅填列工作執掌，除非承辦重大特殊計畫，否則專案 計畫及優劣事蹟欄均空白。由於欠缺實際的互動，且所填報的工作執掌均屬制式 化文字，該作業成為一年三次的固定行政程序，故受訪者並不認同此項作業。而 服務於中央人事主管機關的受訪者，亦指出人事政策的績效管理活動會跟公共政 策的施政計畫績效對同一人員重複列管，導致人員需分頭向兩處列管單位陳報同 一件業務的實施進度，徒增行政程序。
一個機關最主要的施政內容就是那一些……這些東西你去看他被列管 的情況，你會發現他寫的內容不會差太多，這邊列管、那邊列管，三 四個地方列管，全部加起來，對我而言都是同一件事。（A02）
而詢問其他機關的受訪者，亦均否定此項活動的實施，原因不外乎流於形式。
因部分中央機關在團體績效評估部分，確實下授各單位自行提報，由最基層的承 辦人員向上彙整為單位整體的目標，單位成員僅在此部分參與績效目標的設定，
但非屬個人目標。但受訪者亦不認同需事先設定個人目標及評估標準，因為「不 可能設定個人，一個科裡面自己去設定個人，那是非常瑣碎的，那沒辦法去設定 啦」（A01）。此種論點係來自大部分公務機關的業務性質多無法量化，包括服務 性、例行性、幕僚性工作，均為高度機械化的內容，不但無法評比，設定績效目 標的意義亦不大。若為同事之間互相評比，可能會有如下的問題：
有些人可以很明確知道他今年度的業務是什麼，比方說有人是接這個 計畫，他的工作目標、績效很明確，我這個計畫做得好就是好；那有 同事是做收發的，那收發要去怎麼衡量你到底做的好還是不好？有些 人你會覺得，哇，我辦這個大活動，績效很好，辦得很好；那收發每 天這麼辛苦做這種事吃力不討好，案件這麼多，但是他沒有一個重大 的績效出來，那你能說他工作表現不好嗎？（A06）
假設僅衡量個人的達成度，也有比較基準點的差異：
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有簡單的公文存查，有一張公文不到一百個字但是要辦很久的……一 個已經盡力了，已經發揮得淋漓盡致，就是七十分而已；一個可以做 一百分的人，但是他只做八十分，客觀上這個比這個還好，那怎麼辦？
（A05）
甚至有受訪者指出部屬與主管的目標及標準必定不一致，最終仍會由主管權 威決定，員工參與即失去意義。亦有受訪者指出，部屬傾向低估目標，此有礙機 關運作及主管的管理。
貳、自我評估
部屬依據事先設定的目標，自行評估達成目標的程度，並列舉事實例證，再 交由主管審核，而主管亦須與部屬討論其自評結果，來回修正至雙方均同意的結 果，作為個人最終的績效紀錄。目前人事行政局正在試辦，而另一中央部會的平 時考核則部分類似自評，其方法同上述，在每一季末了登入電腦系統表述業務或 計畫的執行進度，但不作評分，再呈送科長、司處長核閱。其間為單向的資訊輸 送，承辦人填列完成並往上呈核，即完成所有自評作業，不會得到任何回饋，因 此受訪者認為多增行政程序。而人事行政局的實際經驗與上述機關雷同，僅有平 時考核開放自評，年終考績無此活動。而二機關的受訪者均指出，儘管平時考核 開放自評，但多半未成為年終考績的依據，加上平時考核無其他實質效力，實施 自評的意義即不顯著。另一受訪者所服務的機關曾經短暫試辦，但在該年度年終 考績的考績委員會議中，某單位主管自信滿滿的向考績委員陳述其試辦成效斐然，
卻不慎提及
『平均薪資』，他把考績獎金當作他們薪資的一部份，他說這個人已經 好幾年都甲等了，那是不是也應該把機會讓給別人？所以他做出很明 確的排序之後，還是依據潛規則調整。（A10）
此外，無論有無實施自我評估的經驗，所有受訪者均認為部屬難免自我膨 脹。
沒有一個人會認為自己做得不好：『科長股長給我打乙沒有關係，因為 我做得很不好』。他們都認為說『我也是很辛苦，為什麼會被打乙？你 看我我哪時候很閒』，其實他比任何人還閒，他還是說他很忙，基本上 人都是自私的啦。（A09）
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自我評估的目的之一在於增加主管的績效資訊來源，另外學理上有三百六十 度多元評估的方式，係指從受考者自己、主管、直接部屬、同事以及服務對象等 各種角度取得績效表現的評價，供為整體績效評核的參考。受訪者 A02 曾自行 試辦三百六十度評估，但因程序繁複、業務龐大，僅試辦一次即告終止，亦認為 不宜實施：
你知道有多麻煩嗎，我那時選擇了七個，例如說你身邊的七個人，你 的部屬、主管什麼什麼的，全部都用密件去做回饋。我記得那時候我 的座位旁邊不大，但有一半以上都是堆滿那個信封，我就一直在那邊 coding。我想應該不太可能每一年的考績都這樣搞，非常浩大……成 本很大，因為當很忙的時候，大家都沒有空可以做這件事。
除了行政成本過高之外，組織內的互信程度過低，亦為反對多元評估的重要 理由。余致力等（2003）的調查指出，行政人員多不信任多元的考核者具有足夠 的知能及資訊，且會因為人員只追求人際和諧而失去考核的目的。甚至有受訪者 憂慮製造多元的評估來源會因利益糾葛或私人恩怨等因素，形成派系傾軋或公報 私仇，甚至人員若私下串聯恐將威脅主管的領導權限。
人在互動過程中，你做掉一個人很簡單。來，現在互評，找出兩個最 爛的，你覺得會變成怎樣？結果還可以合理化做掉一個人。而且互評 的時候是跟你的競爭對手在評，你會說他好嗎？如果可以評，我絕對 把你打零分，我自己一百分。（A11）
如果由直屬部屬對受考者評量，將有可能造成大力改革的優秀主管被 部屬給「集體謀殺」掉了。（B10）
另外，受訪者 A10 亦指出該單位主管曾試辦多元評估，然其目的僅在製造 考績評核的正當性，以保護自己的領導權：
他就是要讓所有公務員知道說我這樣決定是有理由的，你自己看看你 的服務對象怎麼批評你的，然後你自己的同樣都是工友的人怎麼看你 的。他是為了要自衛，為了要防堵有人說你這樣不公平，就說你看白 紙黑字，大家是這樣看你的。
由此顯示，行政人員仍是從控制的觀點看待考核來源的分權。惟受訪者仍大 致肯定自評的施行，余致力等（2003）的問卷調查亦有六成以上的受訪者同意受