第六章 結論與建議
第三節 結語
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能力的重要基礎。然以研究發現觀之，必須漸進突破臣屬型的行政文化及倫理觀 念，才有可能落實考績的民主參與理念，但另一方面，探討員工參與究應擴及什 麼樣的程度，自也是變革組織文化的一步。
第三節 結語
考績制度對我國的行政體系來說，究竟為行政控制的武器，或是上下溝通的 工具，在我國一直未受到相當份量的論辯。過往威權的政治體制已然遭到顛覆，
然而官僚體系並未及時搭上民主改革的列車，因此行政機關的運作仍舊仰賴嚴格、
狹隘的命令與控制系統，面對愈趨激烈的選舉，以及日益複雜的環境，官僚也傾 向將定義政府績效的權力及責任拱手讓予政務領導，甘願屈居百依百順的工具性 角色。這樣的分工方式，雖然有利行政組織的指揮運如，但對於政務人員的「為 惡」，除了外部選舉有制裁作用外，組織內部顯然缺乏衡平機制。行政政治二分 理論的初衷，在於為行政築起政治侵擾的防火牆，以護衛及累積行政的專業能力，
但我國實務對二者的截然區分，目的只在鞏固政治權威，導致文官專業長期受到 壓抑。上述的觀察，進一步從實際訪談中得到初步的證實，一般而言，無論上級 長官的命令合理與否，下屬僅能被動接受，甚至有利用考績來威脅下屬服從者，
對此受訪者均指證歷歷。
就現行的考績制度而言，考核權絕大多數集中於主管，故使其獲得約制組織 成員的操控空間，這將迫使部屬「上繳」個人的順服，以換取關乎仕途的切身利 益。在主管考核的過程中，無論是有意操控或是考評怠惰，這些內生動機均無法 被有效偵測，也沒有外加力量施予監督，使得首長意志成為考評的唯一標準。然 而這種獨佔考核權的問題，很容易在績效管理的討論中缺席，因為績效管理是由 上而下的任務貫串，下位的個人目標本應對上位的組織願景有所貢獻，故首長意 志幾乎等同組織目標。但屢傳的企業掏空案，以及政務人員違背公共利益的行為，
證明首長權力若不受組織成員的約制，將是十分危險的。
如果以此目的取向討論組織民主，組織內部的分權及參與即超脫固有人群關 係學派所劃出的範圍，意即除了對人性的尊重，亦在發展員工的工作能力。植基 於組織民主的理論，許多實證研究指出增加績效評估過程的參與，有助於改善員 工對績效評估結果的滿意度（satisfaction with the appraisal interview）、回饋的準 確度（perceived accuracy of feedback）及對績效改善的期待（expectations for improved performance），進而使受考人對績效管理產生認同。對公共行政而言，
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則是賦予文官影響個人權益的機會，淡化考核者的主宰權力。
然而令人驚訝的是，本研究實際訪談後發現，除了主管不願放掉緊握的考核 權外，接受考核的部屬參與績效考核的意願亦甚低落，這與過去對公部門有關考 績參與的研究有相當的迥異。推其原因，在於公務人員對於參與的認知與民主行 政的理論有段落差，民主行政意在藉由組織內部的民主文化孕育文官中立能力，
但抽繹本研究的訪談資料後卻發現，部屬儘管認同「民主」兩個字，但心底仍然 認為只要「努力有被看到」，交由長官考核即可，以免增加過多行政程序；對主 管而言，管理過程合不合乎民主並無所謂，命令便於貫徹較為重要。換言之，實 務人員對參與的訴求在於公平，對公平的認知限於對考列等次的信服與否，這種 信服又奠基於對甲等的熱切追求，因此只要主管明確告知其考核理由，使考乙者 知其所以然並心服口服，即謂公平，而考甲者即無須深究其績效表現何如。顯然，
公務人員傾向貶低自我的角色，仍然將考核公平的責任寄託在主管身上，期待「明 君」能作出合理的績效區辨；而對主管而言，民主理念無關價值選擇，重點在於 民主會不會讓組織更好管理。是故，考績運作已被視為資源爭逐的戰場，大幅背 離績效管理、人力資源發展及民主行政的理念。
傳統民主行政的概念多侷限在國家跟人民的關係，忽略組織內部政務人員與 事務人員的互動介面，這使得考績制度始終被視為命令與控制的重要工具，而文 官遭壓抑日久，亦放棄其更積極的專業角色。然而，在正式法制對政治任命人員 的靜態約束外，欲企求官僚人員予以動態制衡，除非在符合其誘因結構之下，否 則亦為緣木求魚。
綜合全篇研究，本研究認為，課予考核者責任、給予受考人保障，是未來考 績制度改革的重點，而此二者均需透過程序透明化來達成。過往考核者無疆界的 裁量空間，可以為組織謀福，也可以為個人從私，是故任何的管制作為必須在公 開及信服的前提下實施，並予受管制者對等抗辯的武器，才能達成權力的平衡。
這種事先承諾的保障，也是三權分立、政治行政二分理論以降，公共行政對政府 績效及公共利益的最大著力之處。民主治理所企求的願景也在於此，藉由內部課 責機制以辨明雙方的裁量行為，藉以維繫民主與權威的平衡，才能讓公共利益的 論辯持續進行。
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